加强备案审查 维护法制统一

为维护法制统一，立法法修正案草案一审稿总结近年来法规备案审查工作的经验和做法，对完善审查处理程序和建议意见反馈机制及常委会工作机构在备案审查中的职责作出了进一步规定。同时，针对司法解释存在的突出问题，对司法解释的作出机关、程序和原则予以明确。

审查情况可以反馈

法规备案审查制度，是指由全国人大常委会对法律、行政法规、地方性法规、地方规章以及司法解释的合宪性问题，以及各法律文件之间的冲突问题进行备案和审查。根据宪法和有关法律规定，全国人大常委会监督宪法和法律实施可以采取多种形式，法规备案审查正是其中一个重要的监督方式。

虽然1982 年宪法赋予了全国人大常委会这项职权，但有关法规备案审查的具体程序，多年来一直缺乏法律规定。2000年，立法法出台，对法规备案审查作了明确规定，在一定程度上发展和完善了法规备案审查制度。2004 年，全国人大常委会在法制工作委员会下正式设立法规备案审查室，并于2005 年底修订了《法规备案审查工作程序》和《司法解释备案审查工作程序》。但是，对于备案审查工作的具体信息，缺乏透明度，外界所知有限。

虽然如此，全国人大常委会备案审查制度的发展仍被看作是近10 年来人民代表大会制度改革最引人瞩目的领域之一。自2003 年起，法规备案审查程序日益成为律师、普通公民以及非政府组织倡导法律制度变革的一个重要渠道。

针对这一人大工作中较为薄弱的环节，立法法修正案草案增加规定，全国人大有关专门委员会、常委会工作机构在审查过程中，可以将审查情况向提出审查建议的国家机关、社会团体、企事业组织以及公民予以反馈。

   

马怀德            朱景文          韩晓武            李林

“明确规定审查情况‘可以’反馈是一种进步，但步子还应迈得大一些”，中国政法大学副校长、行政法学教授马怀德建议，“规定审查情况‘应当’反馈，并向社会公布。我认为法规备案审查不存在需要保密的情形，公开其实是对备案审查的支持。”

中国人民大学教授、博士研究生导师朱景文也表示：“监督机制的欠缺或不起作用是我国立法体制中不容忽视的一个问题。这次修改立法法，应该使备案审查机制规范化、具体化，增强实效。”

“有些规范性文件也未列入备案审查范围，如地方政府部门发布有大量的规定、办法、细则等规范性文件，党政机关也经常联合发布一些涉及权利义务关系的规范性文件，地方的法院、检察院也经常发布一些指导审判、检察工作的规范性文件，这些对公民、法人和其他组织同样具有普遍约束力，但这些都并未列入备案审查范围，从依法治国的角度讲，不利于监督，不利于国家法制的统一。”

韩晓武委员建议对散落在各项立法中的备案审查规定进行整合，在立法法中统筹考虑，从立法层面建立综合、全面、完整的规范性文件备案审查制度。如果认为不宜在立法法中对此作出规定，也应在其他法律，如监督法中予以明确规定。

他还强调对备案的及时性应在法律中得到保障。“备案是规范性文件制定机关或报备机关的一项法定义务，必须依法履行。但目前立法法仅规定规范性文件要报送有关机关备案，并未规定迟报、误报、不报的后果以及处理措施。按现行规定，即使不报备，也没什么后果，容易使制定机关认为备与不备一个样，导致迟报、误报、不报的情况时有发生。”

他建议，对不报送备案或不按时报送备案如何处理，立法法要作出明确具体规定，如要通知制定机关限期报送，逾期仍不报送的，给予通报，并责令限期改正等，增加报备的强制性。另外，对于报备的规范性文件，审查部门应及时进行审查，不能备而不查。

明确“两高”为司法解释主体

在我国，司法解释一般是指由国家最高司法机关在适用法律过程中对具体应用法律问题所作的解释。这类解释又分为审判解释和检察解释两种。审判解释是指由最高人民法院对在审判过程中具体应用法律问题所作的解释。检察解释是指由最高人民检察院对人民检察机关在检察工作中具体应用法律问题所作的解释。如果审判解释与检察解释有原则性分歧，则应报请全国人民代表大会常务委员会解释或决定。

司法解释在我国法律实施中发挥着重要的作用。“我国是成文法国家，很难搞对号入座式的规定”，法律条文往往是概括的，而法官在具体的审案过程中需要具体的规定，由此造成法律解释“井喷”式的增长。

2013 年1 月1 日，修改后的刑事诉讼法正式实施，2012 年11 月5 日，最高人民法院审判委员会通过了《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的解释》，并与新刑事诉讼法同日实施，这部有史以来条文最多、篇幅最长的司法解释共计548 条、7 万余字，而新刑事诉讼法本身不过才290 条。

中国社会科学院法学研究所所长李林认为，司法解释有一定立法功能在其中。若大家都行使这种权力，那就会削弱立法权，产生误用。

全国人大常委会法工委国家法室有关人士表示，“立法法制定的时候，有些观点不认为司法解释是立法行为，所以在立法法中没有规定，后来制定监督法时，对司法解释的备案审查作出了规定。”

事实上，司法解释过多过滥，甚至成为“二次立法”，已经成为我国法制环境中一个突出问题。

2013 年11 月2 日，在中国法学会立法学研究会年会上，江苏省人大常委会法工委副主任刘克希列举了司法解释诸多越权之处。

“在合同法中‘情势变更’要件在立法中是被去掉了的，这在当年立法法的制定过程中也曾被多次讨论过。但是在后来的司法解释中又被加了进去，我认为这属于越权行为。”

“比如，我国民事诉讼法规定，当事人在庭审结束前有提出反诉的权利。但最高法院在《民事诉讼证据的若干规定》中规定：当事人增加、变更诉讼请求或者提起反诉的，应当在举证期限届满前提出。这也就是等于说当事人在证据交换截止期之前没有提出反诉的就丧失了反诉权。”这种限定条件剥夺当事人权利的司法解释是不妥的。

刘克希指出，仅有监督法对司法解释的监督是不够的，因为这种监督往往是事后的。

同样在这次会议上，立法学研究会会长、全国人大常委会法工委原副主任张春生强调，“第一，司法解释应该有；第二，司法解释不要创制，创制就会侵犯立法权；第三，司法解释要有监督。”

针对司法解释工作中存在的问题，立法法修正案草案增加规定，最高人民法院、最高人民检察院作出的属于审判、检察工作中具体应用法律的解释，应当主要针对具体的法律条文，应符合立法的目的、原则和原意。

遇有法律制定后出现新的情况，需要明确适用法律依据的情况的，应当向全国人大常委会提出法律解释的要求或者提出制定、修改有关法律的议案。

最高人民法院、最高人民检察院作出的属于审判、检察工作中具体应用法律的解释，应当自公布之日起三十日报全国人民代表大会常务委员会备案。

另外，一些委员、专家还对现实存在的“联合发文”现象提出质疑。比如，今年4 月24 日，“两高”联合公安部、司法部、国家卫生计生委公布《关于依法惩处涉医违法犯罪维护正常医疗秩序的意见》。2013 年10 月，最高法院、最高检察院、公安部和司法部曾联合发文，严惩性侵未成年人犯罪，事实上冻结了刑法中嫖宿幼女罪的适用。

这些联合发文性质不伦不类，这种文件是司法解释？行政解释？还是行政规章？而一些此类“发文”事实上起到了司法解释的作用，挑战了立法权威，破坏了法制统一。

为此，立法法修正案草案明确规定，“两高”以外的审判机关和检察机关，不得作出具体应用法律的解释。

在审议中，丛斌委员建议在“备案”前面加上“审查”两个字。他说：“作出的司法解释不是备案就可以了，还要加上审查。司法解释如果违反法律的规定也不行。”

白志健委员指出司法解释的备案没有具体规定处理机制，建议予以完善。(文／本刊记者 彭东昱)

   

刘克希              张春生              丛斌                白志健