授权立法收紧

在实施14 年后，全国人大常委会启动了针对立法法的修改程序。8 月25 日下午，十二届全国人大常委会第十次会议首次审议了立法法修正案草案。在当前加快推进依法治国的大背景下，作为一部规范立法制度的重要法律，立法法的修改完善吸引着国内外关注的目光。

此次修改，有关完善授权立法的规定格外引人注目。全国人大常委会法工委主任李适时在向常委会组成人员作立法法修正案草案说明时指出，草案增加规定，授权立法应当明确授权的目的、事项、范围、期限、被授权机关实施授权决定的方式和应当遵循的原则等；授权的期限不得超过五年；被授权机关应当在授权期限届满六个月前，向授权机关报告授权决定实施的情况，并提出是否需要制定、修改或者废止法律的意见；需要继续授权的，可以提出相关意见，由全国人大常委会决定。此外，草案还规定，全国人民代表大会及其常务委员会可以根据改革发展的需要作出决定，就特定事项在部分地区暂停适用法律的部分规定。

作出上述修改，与有些授权立法范围过于笼统、缺乏时限要求有着密切的关联。“当时因为经验不足，对授权立法写得比较粗，只是泛泛的规定了全国人大可以向国务院授权，但是授权的事项、授权的期限、授权应该遵守什么原则，都没有作具体规定，所以运作起来也是容易出一些偏差。”作为立法法的亲历者，曾任全国人大常委会法工委副主任的张春生告诉记者，税收确定的是普遍的义务，应该由权力机关立法，完全由行政机关立法，让居民承担普遍义务不太合适，所以从立法法上作约束是很有必要的。

正如张春生所言，近年来，在每年的全国人代会上，代表们要求收紧授权立法，特别是税收立法的呼声此起彼伏。代表们提出，目前，我国授权立法存在授权不明确、立法程序不规范、对授权立法控制不力、越权立法等问题。他们建议，要对授权立法加以具体规定，明确监督方式、立法责任等内容，避免“一揽子授权”和“无限期授权”，并对被授权机关不当的授权立法行为及时纠正。更有代表直言，全国人大应当加强税收立法，尽快收回对国务院的税收立法授权。

草案收紧授权立法也是国家进入发展新阶段的必然选择。“授权立法更多的是对国务院的授权，这其实是立法与行政的博弈。在经济高速发展期，行政机关需要更多的授权，让自己有更多的行动空间和合法的依据来推动发展、加快改革、解决问题。”社科院法学研究所所长李林在接受本刊采访时说，授权立法是一把双刃剑，把授权立法用好用足用到位了，是民族和国家的幸事，但在中国特色社会主义法律体系已经形成，我国法治不断完备并快速发展的今天，授权立法就不能太多太松太宽泛。李林告诉记者，当前，我们特别强调把权力关进制度的笼子里，要加快建设法治政府，而且民众的法治意识更强，参与立法活动的意愿更强，作出更加符合依法治国要求的制度设计是非常有必要的。在他看来，此次对授权立法作出修改极具法治精神，进步意义不言而喻。

在审议中，委员们也表达了这样的观点。他们认为，在更加强调立法质量，发挥人大在立法中的主导作用的新形势下，收紧授权立法可以有效减少立法过程中的部门色彩，更加体现全社会的共同意志。同时，委员们建议，草案关于授权立法的规定还需进一步完善。全国人大外事委员会委员杨建亭认为，草案应当规定违反授权决定的被授权机关的法律责任。他说：“全国人民代表大会及其常务委员会发现被授权机关超出授权范围行使权力，或将该项权力转授其他机关的，应及时向被授权机关提出意见，要求改正或撤销。”他认为，对禁止性条款不制定制裁措施，就难以保证禁止性规定得到有效执行。

同时，一些委员认为，草案还应当进一步细化有关授权立法的期限和授权立法事项制定法律条件成熟的判断标准。姚胜委员指出，要对“需要继续授权”的内容予以细化，草案对第一次授权的期限规定不能超过五年，对继续授权也要有所限制，对继续授权能够续几次也要规范。同时，他建议，草案对“条件成熟”要有界定。他说：如果没有界定，“否则人为因素就会起大的作用。如果过了十几年甚至几十年还说条件不成熟，这恐怕不妥。”对此，列席会议的全国人大代表李建春说，全国人民代表大会及其常务委员会应定期评估对授权立法的事项制定法律的条件是否已成熟，定期评估以三年为周期进行，发布评估报告并在全国性媒体公告评估结论和主要认定理由等内容。“建立收回授权立法的定期评估机制，以使全国人大及其常委会及时确认对授权立法的事项制定法律的条件已经成熟并及时制定法律、收回授权立法，避免出现长期授权立法而不制定法律的状况。”他建议，可由全国人大法律委员会具体负责收回授权立法的定期评估工作，委托专家、课题组进行独立、公正的评估，同时要让民众及时了解相关情况。{（文／本刊记者 梁国栋