布局“精细化”立法

 

2013 年4 月25 日，十二届全国人大常委会第二次会议在北京闭幕。会议表决通过了《中华人民共和国旅游法》。摄影/ 杜洋

如果说以往的立法更多关注的是立法领域的全覆盖，实现“有法可依”的话，那么随着中国特色社会主义法律体系的形成，立法工作面临的必然是从重视效率到重视质量的转型升级。

本次提交十二届全国人大常委会第十次会议审议的立法法修正案草案增加了法律案通过前评估、法律清理、立法后评估等规定，健全了立法起草、论证、协调、审议机制，进一步扩大了公民有序参与立法的途径，着力围绕提高立法质量进行制度完善。

本届以来，全国人大常委会把提高立法质量作为新形势下加强和改进立法工作的重中之重。全国人大常委会法工委主任李适时在作立法法修正案草案说明时表示，“要通过完善立法体制机制和程序，努力使制定和修改的法律能够准确体现党的主张和人民意愿，立得住、行得通、真管用。”

人大如何发挥立法主导

我国三十多年的立法成就有目共睹。但是立法在疾步快行完善推进的同时，难免存在一定问题。“过去立法活动有一个现象，大家也注意到了，经常被社会、媒体和学者批评，就是‘立法部门化倾向’。”全国人大常委会委员沈春耀在审议时提出，一些在立法过程中具有较强话语权的部门在左右和主导立法，结果可能使立法有失偏颇。

针对这一问题，习近平总书记在作十八届三中全会报告时，特别强调要“提高立法质量，防止地方保护和部门利益法制化”。为此，如何在党的领导下，发挥人大在立法中的主导作用，对于加强和改进立法工作至关重要。

据了解，全国人大常委会为了加强对立法工作的统筹协调，一直在工作中进行积极探索。早在上个世纪80 年代全国人大常委会就开始制定立法规划，形成了非法定化、类似管理性的立法规划制度。1991 年10 月，七届全国人大常委会首次提出了立法规划。此后，每届全国人大常委会都制定五年立法规划和年度立法计划，加强对立法的统筹。

充分吸收这一实践经验，立法法修正案草案增加规定，全国人大常委会应当加强对立法工作的组织协调；通过每届任期的立法规划、年度立法计划等形式，加强对立法工作的统筹安排；根据国家经济社会发展和民主法治建设的需要确立立法项目，提高立法的针对性、及时性和系统性。

“发挥人大在立法工作中的主导作用，加强对立法的统筹协调，提高立法的质量和效率，是做好当前立法工作的一个重要方面。”审议中，全国人大常委会组成人员普遍认为，立法规划有助于提高立法的科学性性、民主性、有序性和效率性，应当将其纳入立法法的规范和调整中，将其法定化。

但是，目前，常委会的五年立法规划和年度立法计划的实施率还不是很高。“从完成率看，每届常委会立法规划的一类项目完成率在60%—70%。”全国人大常委会法工委相关负责人表示，针对这一现象，本次修正案草案还规定，全国人大常委会工作机构协助常委会督促立法规划和年度立法计划的落实。

不仅如此，“专门委员会依法起草、审议有关法律草案，是常委会开展立法工作的重要力量。”在全国人大常委会委员刘振伟看来，如果充分调动专门委员会的立法积极性，也将大大有助于立法规划、计划的落实。他表示，专门委员会组成人员大多熟悉党政工作和相关业务，还有一些是业务造诣精深的专家；专门委员会办事机构也有一批长期从事立法的人才，日常工作中与政府相关业务部门的联系比较密切。“可以说，专门委员会在经济法、行政法、社会法等专业性立法领域具有较强的专业优势。”刘振伟认为，应通过修改立法法，把专门委员会立法的积极性调动起来，同时加强加大专门委员会的责任。

为此，本次立法法修正案草案增加规定，全国人大有关专门委员会、常委会工作机构可以提前参与有关方面的法律草案起草工作；涉及综合性、全局性等事项的法律案，可以由有关的专门委员会或常委会工作机构组织起草。

在赋予专委会更大的立法职权之外，本次修法还充分发挥全国人大代表在立法中的作用。增加规定，全国人大常委会审议法律案，应当通过多种形式征求全国人大代表的意见；确定立法项目，应当认真研究代表议案和建议。

“草案的这一规定，既是民主立法的重要内容，也有利于全国人大代表提高履职能力。”全国人大常委会委员罗清泉表示，在今后的立法过程中要尽可能吸收全国人大代表的立法建议和议案；要有计划地组织代表参与一些立法的调研；一些重要的法律草案，也应先征求全国人大代表的意见。

立法程序应更加精细

立法现代化的基本趋势是：民主、公开。法律是否接地气，能否管用，关键在于立法过程中对各方意见听取和采纳的态度。

“常委会的法律审议程序中，有广泛征求意见这项制度，比如书面征求意见、座谈会、论证会、听证会、法律草案向社会公开征求意见。比如现在每部法律都要向将近200 个中央和地方有关单位征求意见。”全国人大常委会法工委国家法室相关负责人向记者介绍称，这些都是立法广泛听取意见的重要形式。

尤为值得关注的是，近年来，开门立法、公布草案、公开征求意见已经成为人大立法的“常规动作”，不仅公布程序日益规范, 而且征求意见数量也屡创新高。

特别是新一届全国人大常委会成立以来，进一步改进法律草案公布工作，一个重要举措就是改变只向社会公布一次法律草案的做法，除公布法律草案初审稿征求意见外，还向社会公布法律草案的二审稿，再次征求民意。消费者权益保护法修正案、环境保护法修正案、预算法修正案等草案二审稿都再次向社会公布征求意见。

立法信息的公开透明, 为公众参与立法创造了条件, 各阶层、各利益群体的诉求都在立法过程中得到充分表达。来自社会方方面面的声音为立法带来了最鲜活、最丰富、最真实的实情, 让制定出台的法律更接地气、更管用。

总结实践做法，立法法修正案草案规定，列入常委会会议议程的法律案，应当将法律草案文本及其说明等通过网络等媒介向社会公布，征求意见；重要的法律案，经委员长会议决定，在全国主要媒体公布征求意见，征求意见的情况应当向社会通报。

草案还进一步完善了立法论证、听证制度。增加规定，法律案有关问题具有较强的专业性或者需要进行可行性评价的，应当召开论证会，听取专家、有关部门等方面的意见；法律案有关问题存在重大意见分歧或者涉及利益关系重大调整的，应当召开听证会，听取利害关系人、有关部门、专家等方面的意见；编制立法规划和年度立法计划，应当科学论证评估。

“做好以草案起草为中心的立法准备工作，对提高立法质量和效率意义重大。”常委会组成人员一致表示。但是如何进一步完善公众有序参与立法机制；如何保证立法论证会、听证会的程序更加公开透明等问题更为他们所关注。

“草案要进一步完善公众有序参与立法机制，明确公众有序参与立法的法律规定。”全国人大常委会委员马志武说，具体而言就是要体现三个扩大：一是扩大参与的范围，做到多元利益主体全覆盖。二是扩大参与的过程，做到公众可以全程介入主要立法的环节。三是扩大参与的形式，也就是传统形式与现代化手段相结合。他进一步举例称，比如应规定哪一类立法必须公开征求公众的意见，哪一类立法必须举行听证会，并且规定听证程序，保证参与者充分表达合理诉求。

听证制度是民主立法的一个重要体现。现实中有不少意见反映，听证会的宣传意义往往大于实际听取意见的意义，难以发挥应有的作用。全国人大常委会委员白志健认为，应进一步完善立法听证制度，规定具体的听证规则，例如对于反映强烈、关注度较高的问题，应公布意见采纳的结果，并作出说明。

尹中卿委员与白志健委员的意见不谋而合。在他看来，长期以来立法在征求意见时，采用开座谈会和向社会全文公开征求意见的情况比较多，论证会、听证会采用得比较少。“实际上，与座谈会相比，听证会和论证会效果更好。”尹中卿认为，修正案草案对论证会和听证会所作的补充规定还不够详细。他建议进一步明确规定论证会、听证会召开的主体、召开的程序，特别是强调要制定论证会、听证会纪要，向社会全文公布。

2013 年6 月26 日，十二届全国人大常委会第三次会议分组审议特种设备安全法草案，审议文物保护法等12 部法律的修正案草案。张德江委员长参加审议。摄影/ 张铎

立法评估要多听利害相关人意见

立法质量关系法律的实施效果，是加强改进立法工作的重中之重。张德江委员长上任伊始就提出，要把提高立法质量摆在更加突出的位置，完善立法工作机制和方式，促进立法科学化、民主化水平不断提高，尤其是要增强法律的可执行性、可操作性。

本次修法中，这一主导思想得到了具体体现。草案将提高立法质量确定为立法的一项基本要求，明确规定，立法应当适应经济社会发展要求，做到法律规范明确、具体，具有可执行性和可操作性。

同时，与之相配合，草案还规定了法律通过前评估、法律清理、制定配套法规、立法后评估四项具体制度。

“这些制度不管是全国人大，还是地方人大，都已经有过实践。”比如法律通过前评估就是本届全国人大常委会对立法工作提出的新要求。

从2013 年开始，全国人大常委会在法律案通过前，增加了一道特别的环节，即立法前评估，邀请有关人士和专家学者对法律出台的时机、实施的社会效果和实施中可能出现的问题进行论证。目前，旅游法、特种设备安全法、商标法修正案，消费者权益保护法修正案、安全生产法修正案等越来越多的法律都经历了出台前评估的检验。从实际效果看，通过前评估成为确保立法质量的一道重要闸门，既提升了立法质量，也盘活了整个立法工作。

相对于法律通过前评估这一新型实践，立法后评估，在全国人大和地方早已普遍开展起来。这项立法工作“回头看”的重要机制根据执法和司法实践暴露出的法律缺陷问题，根据社会发展的实际需要，根据人民群众不断增长的立法需求为法律的修改和完善提供了重要的参考，是检验立法效果、确保立法质量和完善立法的重要后续工程。

为此，立法法修正案草案增加规定，拟提请常委会会议审议通过的法律案，在法律委员会提出审议结果报告前，常委会工作机构可以对法律草案中主要制度规范的可行性、法律出台时机、法律实施的社会效果和可能出现的问题等，进一步听取意见，组织开展评估工作；全国人大有关的专门委员会、常委会工作机构根据法律实施的情况，可以组织对有关法律开展立法后评估。

“草案增加立法评估条款有利于推进科学立法、民主立法，提高立法质量。”全国人大代表冯燕表示，近年来，各级人大立法中都在做这项工作，特别是全国人大的率先垂范，为地方人大的工作起到了积极推动的作用。同时她建议，应对评估的原则、评估的方式、评估的后果等内容作出规定，使这项工作经常化、规范化。

北京大学宪法与行政法研究中心主任姜明安教授在接受本刊记者采访时表示，修正案草案应对立法评估的内容有明确的界定，应包括立法的成本、效益分析、立法可能的风险和立法可行性等。

另外，还应规定评估的程序设计、评估结果的处理、应采用等。对于立法后评估机制的完善，姜明安认为可引入第三方评估机制，比如由立法机关委托高校、研究机构开展，他认为这样更能够保证评估的公正性。

“应该将评估工作贯穿于立法的全过程。”在中国社科院法学所所长、立法学研究会副会长李林看来，立法每个阶段的评估侧重点不同，只有通过全程检验评估，效果才更加全面、客观。

谈到第三方评估机构的引入，李林表示，专家学者等第三方评估机构的引入是相对于立法机关自我评估的一个巨大进步。但他同时表示，“第三方评估既要有专家学者参与，以便在专业知识、技术方法等方面提供一个框架评估的工具、程序和手段，更重要的是邀请立法草案涉及的利害关系人参与评估。“因为只有与切身利益关系最为紧密，才最容易发现问题，也最有发言权。”李林认为，完美的评估机制是立法机关、专家学者和利害相关人三者的有机结合。“这样建立起的评估机制才能避免纸上谈兵，达到最佳的评估效果。”（文／本刊记者 张维炜）