立法法修改：为法治引领改革立章法

 

立法法的修改开启了新形势下我国立法改革的序幕。作为法律体系中起“支架”作用的重要法律，立法法的修改关乎国家政治制度的顶层设计，每一处修改都意义重大，必将对未来全面深化改革和法治建设进程产生重大影响。

在十二届全国人大常委会的立法规划中，立法法的修改位列首位。前不久，立法法修正案草案提交十二届全国人大常委会第十次会议审议，并于会后向社会全文公布，广泛征求意见。

这是立法法自2000 年颁布施行14年来的首次修改。14 年前, 该法的出台一举扭转了“法出多门”“法繁扰民”的困境，实现了中国立法的规范化和制度化，也为市场经济的快速发展提供了强有力的保障。

“随着经济社会发展和全面深化改革的推进，立法工作中遇到一些新情况新问题，对加强和改进立法工作提出了新要求。”对于本次修法的初衷，全国人大常委会法工委主任李适时在作关于立法法修正案草案说明时表示，根据党的十八大和十三届三中全会关于完善中国特色社会主义法律体系，特别是发展和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化的要求，有必要在深入总结实践经验的基础上，对立法法进行修改和完善。

据了解，修正案草案共28 条，从发挥人大立法主导作用；健全立法起草、论证、审议等机制；提高立法质量，增加法律通过前评估制度；完善授权立法；赋予设区的市地方立法权；加强备案审查等方面，在现行法律的基础上作了修改和完善。

“立法法的修改开启了新形势下我国立法改革的序幕。”采访中，多位常委会委员和专家向本刊记者表示，作为法律体系中起“支架”作用的重要法律，立法法的修改关乎国家政治制度的顶层设计，每一处修改都意义重大，必将对未来全面深化改革和法治建设进程产生重大影响。

立法改革正当其时

党的十八届三中全会之后，改革迎来升级换代，法治更加被寄予厚望。2014年2 月28 日，习近平总书记在主持召开中央全面深化改革领导小组第二次会议时强调 ：“凡属重大改革都要于法有据。在整个改革过程中，都要高度重视运用法治思维和法治方式，发挥法治的引领和推动作用，加强对相关立法工作的协调，确保在法治轨道上推进改革。”

秉承这一指导精神，十二届全国人大常委会履新以来，为支持改革而进行的立法和修法步伐不断加速，呈现出新的变化。

2013 年8 月30 日，十二届全国人大常委会第四次会议通过了关于授权国务院在上海自贸区暂时调整有关法律规定的行政审批的决定，从立法上为上海自贸区创新对外开放模式、积极主动融入全球经济一体化创造了有利的法制环境。

新一轮改革的关键任务之一是要放权于市场和社会，一些领域取消和下放行政审批事项需要修改相关法律以获得支持。对此，全国人大常委会积极回应。多次“打包”修改法律，加快推动政府职能转变，打破发展瓶颈，激发经济社会发展活力。

按照“凡属重大改革都要于法有据”的要求，结合近年来的做法，修正案草案在“立法宗旨”中增加规定，发挥立法的引领和推动作用；同时明确，全国人大及其常委会可以根据改革发展的需要作出决定，就特定事项在部分地方暂停适用法律的部分规定。

较大的市制定地方性法规，是地方立法的重要组成部分，对于推动本地区经济社会发展和民主法治建设的进步发挥了积极作用。据了解，立法法修正案草案将过去49 个较大的市才享有的地方立法权扩大至了全部282 个设区的市。对此，北京大学宪法与行政法研究中心主任姜明安教授表示，这意味着这些设区的市可就城市管理方面的事项制定地方性法规。赋予更多设区的市以立法权，使之能对相应地方事务进行更具针对性、更灵活、更及时的法律规范和法律调整，对于推进地方治理法治化和治理现代化，促进地方改革深入发展具有重要意义。

“我国经济体制转型和改革已进入深水期、攻坚期，触及到现行大量法律法规的既有规定，只有对其进一步完善，才能使社会、经济、文化等各方面的改革进一步推进。”谈到此次立法法的修改背景，中国社科院法学所所长、立法学研究会副会长李林对本刊记者说，如果结合党的十八届三中全会深化改革决定对法律完善的要求来看，研究表明，目前我国现行有效的240 多部法律中，一半以上需要修改完善。李林认为，从改革和法治建设的大环境来看，我国进入到了法律体系形成后的大修改、大完善期。

“社会全面、大幅度的深化改革和法律体系完善的客观需要，必然要求为立法服务、规范立法活动的立法法的升级更新。”李林认为，在这样的新形势下，立法法进入修改程序正当其时，“因为立法是我国法治建设系统工程的重要组成部分，通过配套法律制度的完善，可以使民主立法、科学立法的原则更好地落实，为完善社会主义民主法治建设奠定更加坚实有效的基础。”

突围“部门利益法制化”

对于本次修法，一项重要内容是发挥人大在立法中的主导作用。李适时表示，这对加强和改进立法工作至关重要。

按现行立法法的规定，全国人大常委会、国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院、全国人大各专门委员会可以向全国人大提出法律案，由主席团决定列入会议议程。实践中，国务院是向全国人大常委会提出法律草案的重要来源之一，立法程序一般是由国务院相关部门提出法律草案，提交国务院法制办协调并进行立法技术处理，经国务院批准后交由全国人大常委会审议通过。

姜明安对本刊记者说，现行法律有90% 以上都是由国务院相关部门起草制定的，比如土地管理法是由国土资源主管部门起草的；审计法是由审计部门起草的；治安管理处罚法是由治安管理主管部门公安部起草的等，由全国人大（各专门委员会）及其常委会（其工作机构法工委）起草制定的法律较少，主要限于刑法、刑事诉讼法、行政诉讼法等重要的基本法律。

立法的过程本身就是一个权力和利益的分配和平衡的过程。全国人大常委会委员车光铁表示，以政府部门主导的立法，极易造成只强调部门权力和利益的现象，不可避免存在部门利益保护倾向。因此在他看来，从促进法治建设，保证法律的公正性角度出发，应进一步明确和保障立法工作中人大的主导地位，切实将立法工作建立在坚实的民主参与基础之上。

沿袭这一改革思路，为了将“主导作用”落实，从源头上预防立法中的部门保护主义、地方保护主义，本次立法法修改进一步扩大人大常委会委员、专门委员会、立法工作机构起草或者组织起草法律草案的比重，以增强立法的全局性。比如增加规定，全国人大及其常委会应当按照宪法和法律的规定，加强对立法工作的组织协调，充分发挥在立法中的主导作用。

草案提出，全国人大专委会和常委会工作机构可以提前参与有关方面的法律草案起草工作；涉及综合性、全局性等事项的法律草案，可以由有关专委会和常委会工作机构组织起草。同时提出，全国人大常委会审议法律案，应当通过多种形式征求全国人大代表的意见；确定立法项目，应当认真研究代表议案和建议。

值得关注的是，草案还对施行已久的授权立法作出了更为严格的规定，要求授权决定应当明确授权的目的、事项、范围、期限、被授权机关实施授权决定的方式和应当遵循的原则等；授权的期限不得超过5 年；需要继续授权的，可以提出相关意见，由全国人大及其常委会决定等。

“发挥人大在立法工作中的主导作用，加强立法的统筹协调，提高立法的质量和效率，是做好立法工作的一个重要方面。”全国人大常委会委员刘振伟认为，草案完善了相关内容，很有针对性，标志着我国法律制度向统一性、权威性和民主性又迈进了一步。

当然，发挥人大主导立法的作用意味着人大要承担更重大的责任，还要有足够的立法力量。在全国人大常委会委员沈春耀看来，这也是下一步需要研究、加强和改进的重要内容。李林也同样看到了更深层次的问题实质，“主导立法需要什么样的保障，主导立法如何不被架空，如何使立法权不被弱化和稀释，这不但涉及立法法的修改，更是涉及未来立法机关人、财、物等资源配置和制度安排的现实问题，应当引起重视。”李林说。

严把立法质量关

党的十八届三中全会对全面深化改革提出了新要求，这些改革举措能否真正落实，能否促进治理体系和治理能力的现代化，对法治建设提供了新的课题。其中，对于第十二届全国人大而言，修改法律，提高立法质量、科学立法是自身改革的关键。

因此换届伊始，张德江委员长就明确指出，立法质量直接关系到法律的实施效果，是加强和改进立法工作、完善法律体系的永恒主题。人民群众对立法的期盼，已经不是有没有，而是好不好、管用不管用、能不能解决实际问题；越是强调法治，越是要提高立法质量。

要确保高质量的立法，首先要建立科学的立法程序。据了解，本次立法法修正案草案进一步健全了立法起草、论证、审议机制，完善法律草案公开征求意见的规定，扩大了公民有序参与立法的途径，同时为了提高立法质量，增强立法的可执行性，草案还增加法律案通过前评估、法律清理、制定配套法规、立法后评估等规定。

“这些内容反映了立法法与时俱进的重要方向。”在李林看来，经过几十年的发展，我国在民主政治建设、法治建设以及人权保障等方面，取得了巨大成就。“从‘两会’期间代表议案、建议质量的不断提高，从法律草案公开征求意见数量的屡创新高可以看出，公众的法律意识、权利意识进一步增强，对立法的关注度越来越高。”李林认为，这就需要立法法本身作出改革，积极主动全面回应公众对民主立法和参与立法过程的新诉求。

就本次修改内容来看，草案在推动科学立法、民主立法方面已经取得了不小的进步，得到了常委会组成人员及相关专家的一致认可。姜明安向本刊记者表示，无论是修正案草案明确要求审议法律案应安排必要的时间，保证常委会组成人员充分发表意见，还是增加规定常委会在审议法律案中应当通过多种形式征求全国人大代表的意见等，都是从根本上保证立法民主性、科学性，提高立法质量的重要举措用。

但是，目前修改只是原则性地规定了法律案起草中，应当听取各方意见，可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式，仍缺乏一些具体、细致的程序安排。“比如说立法听证应该让更多的利益相关人参与进来，否则制定出的法律很容易束之高阁，缺乏执行力。”李林认为，从听证主体范围的设定，听证前如何保证立法信息的对等，到如何建立听证的专业化平台，听证的辩论时间和程序怎样完善和保障，再到最后讨论、听证结果如何采纳等，立法上还有很大的细化空间，应有一套公平、公开、合理的制度设计。

现实中的执法不严、司法不公一定程度上是立法博弈不充分所致。采访中，李林提出了一个独到的观点。他表示，一直以来，在强调立法效率，突出立法数量的大环境下，立法博弈的重要性在很大程度上被冲淡或掩盖了。“一旦立法中相关群体的利益诉求没有得到充分表达和合理平衡，公众对立法博弈没有达成共识，执法、司法过程中就会演变成一系列个案博弈，当事人就会通过各种各样的手段去千方百计地变通严格执法和公正司法过程，以使其利益在执法、司法中得到实现。立法博弈不充分的直接结果是不仅易造成立法被曲解、架空，而且易导致执法、司法的腐败。”对此李林提出，本次立法法修改的关键是要进一步细化和完善程序方面的制度设计和安排。“只有让不同利益群体、各方民众的利益诉求在民主立法过程中获得充分的表达和博弈，只有在立法过程中各方利害关系人达成最大立法共识，出台的法律在执法、司法环节实施起来才会更加顺畅。”

激活立法监督

人大的立法监督主要通过备案审查来体现。

目前关于备案审查的权限和程序分别在立法法、监督法、地方组织法等法律中作了规定，但还面临着一些问题。全国人大常委会委员韩晓武在审议中表示，“现行立法法规定了行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章的备案审查；监督法规定了‘两高’司法解释的备案审查，但都比较笼统。委员长会议制定了法规备案审查工作程序、司法解释备案审查工作程序，虽然弥补了法律的不足，但在效力上与法律还是有差别的。”韩晓武认为，对于备案审查，上述法律及规定虽然分别从不同角度作出了规定，但在立法层面尚未形成一套完整的制度。

此次立法法修正案草案总结了近年的经验和做法，对常委会工作机构在备案审查中的职责作出了明确规定。同时完善了审查处理程序和建议、意见反馈机制，规定全国人大专委会和常委会工作机构在审查过程中可以将审查情况向提出审查建议的国家机关、社会团体、企业事业组织以及公民予以反馈。

近些年来，人大代表、律师、学者和社会团体多次对一些行政法规和地方性法规提出违法审查建议。在姜明安看来，修正案草案明确规定对审查情况“可以”反馈是一种进步，但步子迈得还不够大，“建议将‘可以’反馈，改为‘应当’反馈，并向社会公布反馈内容。”姜明安认为，监督机制的欠缺是我国立法体制中不容忽视的一个问题。这次立法法修改应进一步强化人大立法监督，使备案审查机制进一步规范化、具体化，增强实效。

另外，针对实践中司法解释数量繁多、制定主体混乱等突出问题，草案作出进一步规范，提出最高人民法院、最高人民检察院作出的属于审判、检察工作中具体应用法律的解释，应当主要针对具体的法律条文，并符合立法的目的、原则和原意；同时明确最高人民法院、最高人民检察院以外的审判机关和检察机关，不得作出具体应用法律的解释。

“将司法解释纳入全国人大常委会的备案审查机制中是一项进步。”全国人大常委会委员白志健对这一规定表示认可，他同时指出，草案将法律、法规、规章的备案都具体规定了处理机制，包括在何种情形下予以改变或者撤销等。但对司法解释的备案没有具体规定处理机制，建议予以完善。（文／本刊记者 张维炜）