打通四大预算体系 建立全口径预算

修改后的预算法明确规定，政府的全部收入和支出都应当纳入预算。预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算。这为走向全口径预算，完善中国特色的预算体系奠定了法制基础。

确立全口径预算体系是此次修改预算法的一大亮点。全口径预算监督，就是要让政府收入和支出的每一分钱都纳入人大审查监督。8 月31 日，十二届全国人大常委会第十次会议表决通过了关于修改预算法的决定。修改后的预算法明确规定，政府的全部收入和支出都应当纳入预算。修改后的预算法还明确了全口径预算的国家账本，规定预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算四项内容，并对这四本预算的编制原则作了规定。

全国人大常委会委员、全国人大财经委副主任委员尹中卿指出，党的十八大、十八届三中全会对全口径预算体系都提出了明确要求，但从法律层面确立全口径预算，这是第一次。修改后的预算法，明确政府的全部收入和支出都应当纳入预算，同时要求政府的支出必须以已经批准的预算为依据，没依据的不得支出，这实际上确立了政府全口径预算的基本原则。

尹中卿认为，“修改后的预算法明确了四本预算是什么、怎么编、什么关系，通过这样的规定就确立了全口径预算的体系。这为走向全口径预算，完善中国特色的预算体系奠定了法制基础。” 

被认为是腐败温床的“小金库”经过多轮清理仍然普遍存在于一些党政机关之中。据了解,“小金库”的形成就源于现行的预算法未将政府全部收入纳入预算之中, 让体外循环的财政资金有了可乘之机。

“政府的全部收入和支出都应当纳入预算。”“政府的全部收入应当上缴国家金库, 任何部门、单位和个人不得截留、占用、挪用或者拖欠。”“各级政府、各部门、各单位的支出必须按照预算执行,不得虚假列支。”……相对于现行预算法, 修改后的预算法的这些表述让人眼前一亮。全国人大常委会组成人员指出，这次预算法的修改有很大进步，很多概念明确提出来，比如从原来只有一本账变为现在有四本账，并提出政府的全部收支纳入预算。

同时还应看到，全口径预算体系还有待完善。修改后的预算法留出了很大的完善空间，比如修改后的预算法界定了四本账，但并没有界定哪些收支应纳入四本账，只提到政府的一切收支要纳入，但没有界定哪些是政府的收支。政府收支是否全部纳入预算管理，是堵住“小金库”等支出漏洞的关键。任茂东、吴晓灵等委员建议，应对“政府全部收支”作进一步明确，确保国家财政资金花得更规范。

尹中卿也认为，全口径预算体系还有待完善。这些年来，政府通过许多行政法规，甚至党委文件和地方性法规都规定了收费标准，而这类收费标准实际是政府性基金的直接来源，都应纳入政府性基金预算。政府性基金、行政事业性收费、专项收费等，亟待清理、整合和规范。

目前国有资本经营预算方面，收入范围仅仅涵盖企业国有资本，不包括金融企业国有资本，更不包括其他国有资产和国有资源。党的十八届三中全会决定提出，要加强人大“国有资产监督职能”，实现这一目标还需要付出更多的努力。

全国人大常委会组成人员注意到，和今年4 月审议的三审稿相比，修改后的预算法对全口径预算的界定和管理更严谨。修改后的预算法规定，政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算应当与一般公共预算相衔接。

8 月31 日，财政部部长楼继伟在谈到纳入预算的四本账的时候表示，新的预算法制定以后，要加强资金的统筹使用。“2014 年预算中，已经对国有资本经营预算调入一般公共预算的比例作了提高，今后还要继续提高，这也是统筹使用的一个方面。”

据记者了解，目前国有资本经营预算已有资金调入一般公共预算，一般公共预算也有资金调入社会保险基金预算。但地方或中央的政府性基金预算是否有资金调入一般公共预算，目前尚不明朗。财政部在今年的预算执行情况的报告中指出，将建立政府性基金调入公共财政预算的机制。从占比看，国有资本经营预算收入调出资金仅占收入总额的4.52%，比例尚小，还待进一步提高。(文／本刊记者  王萍)