简政放权，人民感到还不够“解渴”

 

    深化行政审批制度改革、加快政府职能转变是十二届全国人大一次会议审议批准的《国务院机构改革和职能转变方案》确定的重要任务。如今经过一年多的实施，这一受到各方关注的重大改革推进到何种程度，国务委员兼国务院秘书长杨晶在十二届全国人大常委会第十次会议上，作的深化行政审批制度改革、加快政府职能转变有关工作情况报告，让委员们看到“简政放权”已初见端倪。

    “行政审批制度改革是一场革命，是关系到国家治理体系和治理能力现代化的关键问题。”全国人大常委会委员马马文认为，把政府审批的职能真正转变到经济调控、市场监管、社会管理、公共服务上来，确实非常不容易。

    “简政放权”效果初显

    在行政审批制度改革前，国务院部门审批事项过多、管得过细，难以调动各方面积极性、释放市场主体活力，成为行政体制的突出矛盾和问题。

    “一年多来，国务院先后取消和下放7 批共632 项行政审批等事项。如取消基础电信和跨地区增值电信业务经营许可证备案核准、国内通用航空企业承担境外通用航空业务审批、煤炭生产许可证核发和设立煤炭经营企业审批、享受小微企业所得税优惠核准等。”杨晶说。

    取消和下放审批事项后激发出的市场活力更是显而易见。2013 年，全国新登记注册各类市场主体1131.54 万户，同比增长19.6%，其中，新登记私营企业增长30%，为近年来最高；民间投资增长23.1%，占全部固定资产投资比重的63%。2014 年1 至6 月，个体私营经济从业人数比上年年底增加1300 万人以上。

    “顶层设计”有待完善

    过去的一年多，政府简政放权的改革步伐不可谓不快，但仍需正视的是，与经济社会发展的迫切需要相比，与全面深化改革的总体要求相比，与人民群众的热切期盼相比，仍有较大差距。

    杨晶坦承，一些部门目前取消、下放的审批事项中“含金量高”的项目还不够多，企业和群众感到还不够“解渴”。国务院有的部门将项目审批权取消或下放，但其他部门相关审批权没有同步取消或下放；有些审批事项下放后，地方承接能力不够，出现了“中梗阻”问题。目前一些部门保留的审批事项，有的实际操作还不够规范，审批标准、条件、流程、时限不够明确、具体，审批随意性和自由裁量权大，手续繁、效率低；与审批相伴的中介评估服务问题日益突出，有些评估环节多、耗时长、收费乱、垄断性强，部分蚕食消解了行政审批制度改革的成效。

    “深化行政审批制度改革不仅要注重数量，更要注重质量。国务院要提高取消、下放的行政审批项目的含金量，特别是在推动政府职能转变上下功夫。”全国人大常委会委员韩晓武说，要防止审批制度改革中可能出现的变相审批问题。例如，把某些审批项目改为备案制，而不少备案程序的繁琐复杂程度与审批相差无几。“推进行政审批制度向纵深改革，是政府革自己的命，越是深入难度就越大，所以要特别强调顶层设计，不能是‘部门’改革。建议下一步的改革要进一步统筹规划、合理调整，不能由部门自己说了算。”

    “现在的行政审批制度改革统筹协调不够，各部门都是自己放自己的，而一些事项涉及多个部门，这个部门放了，那个部门没有放，实际上是改革没有到位。”全国人大常委会委员方新认为，必须依靠顶层设计，加强部门间的统筹协调。“目前，地方政府简政放权不够，有的不是不愿意放，而是地方权力中很多都受国家法律规定的限制，自行改革空间有限，这也需要顶层设计进行破解。行政审批制度改革要深入研究政府与市场的关系，界定政府职能的边界，划清政府和市场界线。”

    “管”的思维仍待跟进

    “一些地方反映，煤炭法修改后，取消了对设立煤炭经营企业的审批，但煤炭法授权由国务院制定的煤炭经营管理办法尚未出台，政府有关部门对煤炭经营活动如何实施监管，法律法规依据不足。”针对国务院的简政放权，全国人大法律委、全国人大财经委的调研组在各地调研后发现，一些行政项目取消后，加强和改进事中事后的监管措施跟进较慢，“放和管”的措施衔接配套不够。

    韩晓武认为，国务院在简政放权的过程中，必须明确“放”与“管”的领域和边界，才能避免“一放就乱”的情况出现。此次行政审批制度改革强调“放”和“管”两个轮子同时驱动，这个观念非常重要，是从行政体制改革整体框架下进行系统推进的战略思考，关键是在实际工作中抓好落实。

    减少事前审批，并不意味着削弱事中、事后的监督，更不意味着行政机关法定职责的弃守。韩晓武说：“有相当一部分审批权是计划经济的产物，应该取消。但也有一部分是随着市场经济的发展和要求设立的，不能简单地取消。没有强有力的监管，行政审批的简政放权就很难真正持久。如果监管没有及时到位，很有可能在‘放’的过程中，出现‘一放就乱’，导致取消的行政审批事项被重新恢复，回到‘一乱就收’的老路。在‘放’的过程中，从中央到地方，都在按步骤有计划地清理审批清单，但在加强事中和事后监管方面，还有待进一步采取实质性措施。”

    深化行政审批制度改革、转变政府职能需要政府努力克服一些不良习惯，尽快形成“负面清单”“权力清单”“职责清单”的新思维。但长期以来“全能政府”思维惯性和行政方式，使得一些政府部门的工作人员习惯于“高高在上、坐等上门”“以批代管、一批了之”“生老病死全部包办”，服务意识不强，不愿主动为市场主体解决困难。一些市场主体也存在着“有事不找市场找市长”，“只想他人守规矩，自己最好例外”，“只想要好处利益，不想承担责任和义务”的观念。

    “在深化行政审批制度改革过程中必须向不良思维、观念及习惯行为宣战，逐渐树立和形成‘负面清单’‘权力清单’‘职责清单’这些新思维。比如在‘先照’过程中，相对于市场主体和工商登记部门而言，应树立和坚持好‘负面清单’思维，法无禁止即可行。在‘后证’过程中，行业主管部门应该树立和坚持好‘权力清单’的思维，法无授权不可为，法有规定必须为。任何部门和单位不得在法律、行政法规和国务院决定外设立面向公民、法人和其他组织的审批事项，必须认真地履行行政许可的职责，对符合经营资格和条件的市场主体及时颁发证。”全国人大代表韩建敏认为，应明确政府部门的市场监管责任的“职责清单”，努力使权责对等一致并严格督促各方依法行使权力、履行义务、承担责任，营造统一开放、公平诚信、竞争有序的市场环境。

    防范权力异化的“二政府”

    在政府简政放权的过程中，一些行政审批事项被取消，交由行业协会、商会实行自律管理，有分析人士指出这可能会有把审批职能转移给行业协会、商会行使的“二政府”问题。目前，我国多数行业协会、商会改革不到位，行政化、垄断化色彩严重，是“戴着市场帽子、拿着政府鞭子、坐着行业轿子、收着企业票子、给退休官员留着位子”。

    “协会和学会的基本职责是加强行业自律、反映行业内企业和组织的利益诉求和服务职能。”方新说，让协会、学会承接政府下放的权力，会使一些协会、学会成了“二政府”，但它们又缺乏政府的公信力和业务能力，当前需要尽快明确协会、学会的性质和作用。

    全国人大常委会委员张兴凯在审议报告时也有流露出这样的担心。他认为，一些政府的行政许可虽然取消了，但却被协会或商会拣了起来，还有一些下放到了协会、学会手中。特别是一些具有政府背景的协会、学会，承接了政府下放、取消的行政审批事项后，打着政府的牌子开展相关工作，不仅工作质量下降，而且增设了收费，造成不良影响，留下了隐患。为了把好环保、安全生产、职业卫生、公共安全等涉及人身安全和健康事项的关，政府应该加强对相关协会、学会的监管。

    人大监督要发挥更大作用

    深化行政审批制度改革、加快政府职能转变是一场革命。在这场变革中，政府自身的决心和工作固然十分重要，但还要发挥全社会的力量推动改革。尤其是全国人大常委会，可以通过修改法律，加强监督，促使改革更为彻底。“全国人大常委会可以对通过的法律进行一次全面的清理，该修改的及时修改，该废止的及时废止。”张兴凯说，现在行政审批过多过滥，不仅受多年来形成的强势政府、全能政府的影响，而且与政府部门太多、人员太多有密切关系。尤其这些年来重视一项工作，就增设一个部门或临时机构，所以新一轮改革，不仅要简政放权，转变职能，而且要推进机构改革，撤销一批部门和临时机构，精简行政人员。今后，政府部门的增设、人员的增编，都应该由各级人大审议批准，以防止再次陷入一轮机构改革后很快又重新膨胀的怪圈。

    “精兵简政”这个概念很早就已经提出，但结果却是一些部门从一个临时机构逐渐变成正式机构，一些人员从事业单位工作人员逐渐变成公务员，机构越减越大，人员越来越多。“这是因为一些行政审批项目取消后，‘庙’还留着，只有把‘庙’撤了，‘和尚’就没有留着的必要了。”全国人大常委会委员温孚江认为，全国人大常委会要在政府简政放权的过程中，给予监督。比如，部门自己制定的规章，凡是牵扯到审批权力的，都要报全国人大常委会审核批准。针对行政审批制度改革中难点，可选择某一个部委，以听证会、质询会或者其他方式，把这个部委所有的审批项目中没有下放的晒出来，让委员们进行审议，助中央政府一臂之力。

    也有专家指出，如果牢固树立依法行政的意识，严格执行行政许可法，就不会产生这么多明显不合法、不适当的行政审批项目和繁琐程序。中央提出，重大改革要于法有据。行政许可法就是深化行政审批制度改革的重要依据。因此，在深化行政审批制度改革中，政府要自觉地把行政许可法的规定贯彻执行好，不能各说各话、讨价还价，以保障这项重大改革在法治轨道上积极稳步推进。

    对此，杨晶承诺，国务院将按照推进国家治理体系和治理能力现代化的要求，更好地在法治轨道上推进行政审批制度改革和政府职能转变。“发挥法治对政府职能转变的引领和规范作用。全面清理相关法规、规章和规范性文件，及时提请修改有关法律，把改革攻坚克难与法律法规立、改、废、释更好地结合起来。通过法治手段规范政府行为。研究制定政府投资条例、企业投资项目核准和备案管理条例等法规，着力规范投资、生产经营等重点领域的审批行为，完善行政执法程序，细化执法裁量标准，加强行政执法监督和规范性文件备案审查等方面的制度建设。始终坚守和遵循法治原则。严格依据法律规范办事，确保行政决策依法作出、行政权力依法行使、行政违法行为依法得到追究。”(文／本刊记者 于浩)