专题询问：确保简政放权“于法有据”

    深化行政审批制度改革、加快政府职能转变是党的十八大和十八届二中、三中全会部署的重要改革，是十二届全国人大一次会议审议批准的《国务院机构改革和职能转变方案》确定的重要任务，受到全社会的广泛关注。

    为督促和支持政府依法推进这项工作，8 月30 日下午，十二届全国人大常委会第十次会议在人民大会堂举行联组会议，结合审议《国务院关于深化行政审批制度、改革加快政府职能转变工作情况的报告》进行专题询问。全国人大常委会副委员长李建国、王胜俊、陈昌智、严隽琪、王晨、沈跃跃、吉炳轩、向巴平措、艾力更·依明巴海、万鄂湘、张宝文、陈竺出席会议。

    受国务院委托，国务院深化行政审批制度改革办公室负责人何建中、发展改革委主任徐绍史、工业和信息化部部长苗圩、民政部部长李立国、财政部部长楼继伟、人力资源和社会保障部副部长王晓初、国土资源部部长姜大明、环境保护部副部长吴晓青、住房和城乡建设部部长陈政高、商务部部长高虎城、工商总局局长张茅、质检总局局长支树平、国务院法制办副主任夏勇、银监会主席尚福林到会回答询问，听取意见。

    “全国人大常委会组成人员对这次专题询问十分关注，会前已有6 位委员报名提出询问。如果时间富裕，其他同志也可以要求发言询问。现在专题询问开始。”主持专题询问的全国人大常委会副委员长张平说。

    提高简政放权的质量

    “当前的简政放权，下放的比较多，取消的比较少，放小不放大、放虚不放实、放责不放权，还有部门之间的放权不同步等。请问如何防止重数量、轻质量，部门各自为战，提高简政放权的质量和实效？”全国人大常委会委员吕薇第一个举手发言，直指委员们关心的焦点问题。

    “行政审批制度改革中的数量和质量问题，也是改革中的难点和重点问题。李克强总理多次作出指示和批示，要求把‘含金量’高的审批项目尽量放下去，更多地释放改革红利。”国务院审改办负责人何建中坦承，确实有一些真金白银的事项，政府部门还在审批，所以必须采取更加有力的措施，做到减量、提质、增效。“一是建立健全常态化的监督检查机制，对各部门制定‘一部一册’的督察内容和要求，做到凡是市场机制能够调节的经济活动一律取消行政审批；凡是直接面向基层，由地方政府行使更加方便、有效的，下放到地方。二是广泛听取地方政府、行业协会、企事业单位、专家学者，以及社会各方面的意见，对还不能形成共识的，采取专题论证的方式进行研究。三是把各部门推进行政审批制度改革的情况纳入机关考核范围，开展第三方评估，推动改革取得实效。”

    发展中小银行，解决中小企业融资难

    “不借是等死，借了是找死。”全国人大常委会委员辜胜阻提到小微企业贷款难、贷款贵时问:“能否在小银行严重短缺，而民间借贷疯狂成长的客观存在下，多发展一些小银行?”

    “对于建立民营银行，银监会是按照商业银行法和银行监管法的授权，对银行业的金融机构准入实施统一管理，同类型机构在准入标准和程序上都是严格按照有关行政审批的规章受理。”银监会主席尚福林强调，民营资本进入银行业没有法律障碍，在商业银行法中规定的准入标准、条件没有所有制的区别。目前，民营资本占比超过50% 的中小商业银行有100 余家，占中小商业银行总量约65%，部分银行已百分之百由民营资本持股。“十八大以后，试办的纯民营商业银行已批设5 家。下一步在适当降低门槛、放宽准入的前提下，加强事中、事后的监管，不仅促成这些民营银行能够设立，还要促进其长期、稳健地发展。”

    尚福林的话音刚落，辜胜阻建议：“小银行可以‘宽进严管’，把准入再放开一点，在事中、事后进行严管。”

    “在银行机构设立的问题上，能不能发挥制度优势？”具有丰富宏观经济管理经验的张平副委员长建议，把监管责任交给地方政府，进而加快一些小银行、民间银行设立的步伐。

    “于法有据”的放权

    “到目前为止，下放的632 项行政审批事项中，38 项还需要法律支持。法律不修改之前，下放的权力不能用。”全国人大常委会委员姒健敏有备而来，他问道，“按照先易后难、先立后破、于法有据的原则，在632 项行政审批项目中，这三类的下放比例是多少？”

  

冯长根委员              龙超云委员              姒健敏委员

    “632 项行政审批项目中，非行政许可的157 项已经取消下放。到明年5 月份，所有的非行政许可事项全部取消。”何建中说：“在前六批取消下放的行政审批中，需要修法的有38 项，按程序都提交给全国人大常委会审议。现有24 项已经完成修订，国务院向社会作出了公布，其他还没有修订的事项，没有公布。”

    接着姒健敏的问题，全国人大常委会委员任茂东将问题更进一步。他问：“自2004 年6 月以来，在国家法律和行政法规之外，国务院以决定的方式设定了大约500 多种行政许可审批项目，到今年3 月份仍然还有240 多项在继续实施。对于法外行政许可的审批项目，国务院将采取何种有效措施依法尽快处理，以维护国家法律的权威？”

    国务院法制办副主任夏勇表示，采取决定的形式来设定这500 项许可项目，主要是因为这些项目有的属于临时性的紧急管理措施，来不及制定法律和行政法规；有的管理事项比较敏感，涉及国家安全、社会稳定，当时制定法律法规的条件还不够成熟；有的属于国务院部署的某些重要领域的改革措施，正在局部地区做试点、试验，当时也不具备制定为法律法规的条件。目前，在这500 项行政许可项目中，110 多项已经上升为法律和行政法规，190 多项被取消，剩下的190 多项也将作为改革的重点，集中清理。

    权力下放后避免“不作为、乱作为”

    “对于下放的行政审批事项，国务院及其有关行政主管部门采取了哪些措施，帮助地方政府做好下放行政审批事项的审批、监管以及监督工作？对明放暗不放、打折扣、搞变通的乱作为，怕出乱子、推诿扯皮、只喊不动的不作为，采取了哪些治理措施？”审批事项取消和下放之后，如何不让权力“乱作为、不作为”是全国人大常委会委员龙超云的关心所在。

    何建中表示，国务院明确要求各个部门对下放给地方的审批事项，必须制定衔接的配套措施，而且措施必须具体、可操作。同时，在制度建设、人员培训、设施设备等方面及时跟进。今年7 月份，国务院组成专门督查组，对24 个部门、16个省区市进行了专项督查，着重查找问题，提出改进对策。与此同时，还委托国家行政学院等单位开展第三方评估，对存在的问题和下一步的工作提出意见和建议。

    “全国人大法律委、全国人大财经委在调研过程中发现，地方政府反映比较强烈的是权限下放或者取消后的监管问题。特别是市县两级政府，有大量的事中、事后监管需要落实，但人员是个问题。一是监管的人数少，二是具备相应能力、水平的人员少。如何从制度上保证权力下放后市场经济秩序不因为一些问题出现混乱，需要在制订方案时统筹考虑。”张平副委员长把在地方调研时发现的问题，一五一十地转达给在座的部长们。

    “针对事中、事后的监管，国务院出台了放宽市场准入、强化市场行为监管、夯实监管信用基础、改进市场监管执法、改革监管执法体制、健全社会监督机制、完善监督执法保障七个方面，共27 项具体措施，正在要求各地各部门进行落实。”何建中说，监管的人员方面确实比较薄弱。国务院将鼓励和推动各部门、各地区，在制定行业从业标准、完善信用体系、加大问责力度上进行试点。

    强化对社会组织 承接政府职能的监督

    “一部分社会组织承接了政府下放的职能，特别是第三方评价方面的工作，但有相当一部分学会、协会在这方面的工作能力是非常薄弱的。如何进一步提升社会组织在这方面的能力？”在报名发言的委员提问结束之后，全国人大常委会委员冯长根迅速举手提问，成为第一位“幸运者”。

    在专题询问中得到发言机会的俞学文代表说，“我是一名来自基层的农民代表，想说一说小企业融资贵的问题。目前，民营企业和中小企业的融资成本高，从银行得到的贷款利率实际达到12%，而国外的融资成本只有2%。”

    “国务院取消和下放的行政审批事项中，多数涉及企业投资项目核准，企业生产经营活动许可的事项，是实打实的取消和下放审批权力。只有少量取消的行政审批事项改为行业协会、商会等社会组织自律管理。”民政部部长李立国向委员们阐述了哪些政府职能可以转移给社会组织承担。从性质上看，这些事项和职能从政府管理范畴转变为社会治理范畴，不再属于行政权力，而属于行业自律管理或社会化服务范畴。从范围上看，主要是行业协会、商会能够自律管理，适合由行业协会、商会等社会组织提供的公共服务和解决的事项。从承接主体上看，政府部门将转移事项和职能交给哪些行业协会、商会或社会组织来承担，不是行政指派，而是通过一业多会、适度竞争来选择。

    李立国说，我国依法登记的社会组织有56 万多个，其中行业协会、商会有7万多个，全国性的行业协会、商会有700多个。行业协会、商会存在形式和发挥作用有三种形态。第一种是上世纪末，国家和地方政府机构改革中，一些行业管理部门转为行业协会、商会，明确承接一些行政委托的职能。第二种是近年来新成立和发展起来，与行政机关有密切联系，包括由一些退下来的领导干部牵头发起的行业协会、学会。第三种是地方各类企业和在全国有影响力的企业，自发组成的行业协会、商会，在政府行业政策和行业管理范围中，自主开展活动。

    “在提高包括行业协会、商会和科技类社会组织的能力上，下一步将从四个方面加强和改进。”李立国说，第一，创造社会组织提高能力和更好发挥作用的环境，包括完善社会组织税收优惠政策，落实政府购买社会力量包括社会组织服务的政策，制定社会组织人才队伍建设的政策。第二，加强对社会组织的指导和监督，促进社会组织搞好信息公开、自律管理，提高自身公信力。第三，推进社会组织完善内部治理结构，发展内部民主机制和内部监督机制。第四，政府部门不仅要在行政审批制度改革和政府职能转变中把更多的辅助性、事务性职能转移给社会组织，而且还要通过年度检查、定期评估和行业指导、监管，促进社会组织不断提高能力。

    加快清理职业资格许可

    “我国的职业资格制度发展得非常快，同时也存在着过多、过滥、过细的问题，一个行业有十几种甚至几十种职业资格。除了资格种类过多外，有初级、中级、高级多个层级，有国家的职业资质认定，还有地方自设的职业资质。一些机构借机敛财，通过办班、教材、考试来收取高额的培训费、教材费、考试费。”全国人大常委会委员李连宁对困扰青年人就业的问题十分关心。他说，“青年人不仅要取得高学历，而且要去考取各种各样的资格证，但还是不容易找到工作。请问在这些职业资格中，哪些是符合市场发展和维护社会利益要求需要保留的，哪些是应该取消的？”

    “减少职业资格的许可和认定，是深化行政审批制度改革、加快政府职能转变的一项重要任务。”人力资源和社会保障部副部长王晓初说，截至2007 年年底，各部门、地方设置的各种类型的职业资格达到2500 多项，其中涉及专业技术人员的职业资格有680 多项，涉及技能人员的职业资格有1880 多项。经过清理，到2013 年年底，各部门设置的职业资格一共有560 项，其中专业技术人员的职业资格是222 项，技能人员是338项。在560 项中，准入类的资格有113 项，其中专业技术人员是104 项。技能人员准入类的资格经过清理以后，目前只剩下9 项。今年6 月和8 月，国务院第54 次和第59 次常务会议，分两批取消了58 项中央部门设置的职业资格许可和认定事项，其中准入类的有29 项，同时要求各地区负责取消本地区自行设置的各类职业资格。

    “职业资格的设置管理在立法上滞后，统一规划不够。职业资格取消后，存在大量的历史遗留问题，需要有相应的衔接政策。” 王晓初说，今年11 月份，将再取消一批职业资格准入。一是对于没有法律法规依据的准入类职业资格一律取消。行业管理确实有需要，而且涉及人数较多的资格，经批准后，设置为水平评价类资格。二是国务院部门设置实施的有法律法规依据的准入类资格，如果与国家安全、公共安全、人民生命财产安全关系并不密切，或者自身不宜采取职业资格方式进行管理的，按程序提请修改法律法规后，予以取消。三是国务院行业部门、全国性的行业协会、学会自行设置的水平评价类职业资格，原则上予以取消，确实需要保留的，经批准后，纳入国家统一的职业资格制度管理。四是地方各级人民政府以及各有关部门自行设立的职业资格，一律由地方取消。五是水平评价类职业资格由政府部门制定职业标准和评价规范，具体认定工作逐步移交给行业协会、学会承担。

    基层代表第一次在专题询问中提问

    “我是一名来自基层的农民代表，想说一说小企业融资贵的问题。目前，民营企业和中小企业的融资成本高，从银行得到的贷款利率实际达到12%，而国外的融资成本只有2%。”得到发言机会的全国人大代表俞学文十分激动，语速很快。

    俞学文说：“企业贷到款后，资金使用期只有一年，贷出来的钱还要三个月内放在银行不能动，这增加了企业成本。有的银行还要求企业必须在它那里有存款，这又增加了企业成本。目前的金融体制是养奶牛而不是养母牛，光知道挤奶，不考虑繁衍。希望加快改革金融政策和金融制度，让中小企业主更加有信心，从而做大做强企业！”

    “中小企业贷款难、贷款贵的问题，确实存在。这里面有信息不对称、环节多的问题，也有推进利率市场化过程中，市场竞争不够充分等问题。”尚福林说，从金融改革角度看，我国的金融市场和其他国家有很大区别，我国的金融市场偏重于通过银行进行间接融资，市场上95% 以上企业都是通过银行融资。在美国等发达国家市场，融资中直接融资和间接融资的比例，差不多各占一半。如果我国直接融资的比例能够提高，可以降低整个社会的融资成本。如大型企业发债，可以腾出一部分贷款指标，使这部分钱去支持小微企业发展。对于新生企业，不具备贷款条件的，通过发展私募股权基金、风险投资基金的方式解决。金融体制的改革，需要逐步完善金融市场结构，进而降低融资成本，提高资金的使用效益。

    “今天的专题询问深化了大家对行政审批制度改革、加快政府职能转变工作中一些关键问题的认识，回应了人民群众的普遍关切，有利于推动国务院有针对性地做好下一步工作。”主持人张平副委员长在会议尾声时说，按照法律规定，全国人大常委会办公厅将把分组会议审议以及联组会议专题询问中提出的审议意见及时汇总，送国务院研究处理。国务院应对审议意见认真研究，提出改进措施，并在时限内向常委会提出关于研究处理审议意见情况的书面报告。

    时间已不知不觉到了17 点，举手提问的委员依然十分踊跃。会议虽然只能到此结束，但全国人大常委会监督国务院深化行政审批制度改革、加快政府职能转变的步伐却在加快。

(文／本刊记者 于浩)