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密织安全生产监管之网

浏览字号: 来源: 中国人大杂志 2014年第18期

江苏昆山粉尘爆炸事故造成近300人员伤亡,吉林德惠大火中有121 人遇难,青岛中石化输油管道爆炸造成重大人员伤亡和财产损失……多年来,类似的安全事故惨剧屡见不鲜,而在一起起触目惊心的事故原因背后,总有着安全生产责任制的形同虚设,企业因违法成本低廉铤而走险,以及监管的屡屡失守等因素。

2013 年11 月22 日,位于山东省青岛经济技术开发区的中石化东黄输油管道发生泄漏爆炸特别重大事故。摄影/ 俞方平

因此,本次安全生产法修改针对这些现实的关键问题积极作出回应,进一步强化了政府部门的监管职责,加大了对违法企业的处罚力度,以“重典治乱”和“刚性”监管为广大民众编织了一张更加严密牢固的法律保护之网。

激活监管的“神经末梢”

分析安全事故高发企业,可以发现它们多呈现出“多、小、散、乱”的特征。以煤矿行业为例,据统计资料显示,乡镇小煤矿产煤量占全国总量的37.3%,矿难死亡人数占比却高达72.8%。

全国人大常委会法工委社会法室主任滕炜在接受媒体采访时表示,“近些年来,随着经济社会的发展,我国乡镇企业的发展速度相当迅速。”通过立法调研了解到,特别是在东南沿海一些省份,有的一个乡镇就有上千家企业,数量巨大,而且这些乡镇企业大量是小微企业。由于生产条件比较差,这些企业发生事故的几率比较高。滕炜指出,对于它们的监管全部由县市政府承担起来较为困难。

因此,本次修法把离生产企业最近的乡镇纳入监管体系,强化其监管职责,规定“乡、镇人民政府以及街道办事处、开发区管理机构等地方人民政府的派出机关应当按照职责,加强对本行政区域内生产经营单位安全生产状况的监督检查,协助上级人民政府有关部门依法履行安全生产监督职责”。

“实践当中有很多这样的事例。一些违法的企业都是躲在小街小巷里,通常是临时的加工点,靠安监部门很难发现, 只有乡、村居委会才搞得清楚哪个地方有违法企业。”在全国人大常委会委员马志武看来,由乡镇政府、街道办事处等加强对辖区内企业安全生产的监督检查,可以第一时间发现,第一时间制止,第一时间报告,及时消除隐患。

但是一直以来,地方乡镇财政普遍捉襟见肘,人才缺乏,技术落后。因此在草案二审中,仍有不少全国人大常委会委员对于乡镇一级政府能否承担起专业的安全生产监管职责心存担忧。全国人大常委会委员吴恒就提出,我国幅员辽阔,各地乡镇人民政府状况参差不齐,有很多地方监管能力水平、技术手段有限,如何让他们发挥作用,需要实事求是地斟酌。

对此,滕炜表示,根据现在的规定,也是考虑到乡镇政府在机构人员方面有所限制,不像县市级以上的政府都有职能部门,可能在监管工作上会带来一些困难,所以法律作出的只是原则性规定,明确了乡镇政府要加强对安全生产的监管,并不是说把乡镇企业的安全生产监管工作全压给乡镇政府,县市政府就不管了。滕炜强调称,今后主要还是靠县市政府来监管,乡镇政府重在发挥协助监督的作用。

提升“刚性”监管执行力

实践中,安监部门在执法时常遇到一些生产经营单位存在重大事故隐患,但拒不执行监管部门依法作出的停产停业等决定的情况。为了扭转现实中监管措施偏“软”,监管不力的窘境,此次修改在强化监管强制手段上有了重大突破 :一是适当扩大了监管部门在监督检查中可以采取查封、扣押措施的对象范围。二是为了保证监管实效, 赋予监管部门相应的强制执行权, 规定生产经营单位拒不执行,有发生生产安全事故的现实危险的,在保证安全的前提下,经本部门主要负责人批准,负有安全生产监督管理职责的部门可以采取通知有关单位停止供电、停止供应民用爆炸物品等措施,强制生产经营单位履行决定。国家安监总局新闻发言人黄毅对此表示,作出这种强制性的规定,有助于加大安全生产监督执法的力度。

但“这条适用的前提条件和程序是有很多限制的,不是说在任何条件下都可以随意对企业进行停电”。国务院法制办工交司副司长张要波补充称,前提首先是存在重大的事故隐患。其次是企业拒不执行监管部门作出的停产停业等决定。再次是有发生事故的现实危险。最后是采取这种措施,要在确保安全的前提下,因为有的生产经营活动停电了反而会造成新的危险,而且必须要获得本部门主要负责人的批准。

针对二审,有的常委会委员提出,采取停止供电措施后,生产经营单位依法履行行政决定的,监管部门应当及时通知有关单位恢复供电。修改决定对该意见予以吸纳,规定,“生产经营单位依法履行行政决定、采取相应措施消除事故隐患的,负有安全生产监督管理职责的部门应当及时解除前款规定的措施。”

此外,本次修改还增加规定,要求负有安全生产监督管理职责的部门应当建立安全生产违法行为信息库,如实记录生产经营单位的安全生产违法行为信息 ;对违法行为情节严重的生产经营单位,应当向社会公告,并通报行业主管部门、投资主管部门、国土资源主管部门、证券监督管理机构以及有关金融机构。

重典治乱,强化责任追究

“这段时间发生的重大安全生产事故, 相当多数是矿山非法开采或生产经营单位安全生产措施不到位所造成的责任事故。应该说, 对安全生产问题各地是高度重视的, 出了问题查处也是严肃的。

但为什么问题还这么严重?事故仍频繁发生?”分析如今安全事故频发的现状,全国人大常委会委员蒋巨峰认为, 核心问题是违法成本太低,不足以震慑企业主自觉遵循安全生产的要求,包括对监管部门监管不到位的责任追究也很不够。

全国人大常委会组成人员在审议中普遍赞同严惩安全生产违法行为。蒋巨峰表示,应进一步加大责任追究和处罚力度, 要足以使生产经营者不敢违规生产、非法开采, 安全设施不到位就不开工、不生产, 真正建立健全生产经营者安全生产的自律机制,要进一步强化安全生产监管部门的监管职责, 严格责任追究。

分析如今安全事故频发的现状,蒋巨峰委员认为, 核心问题是违法成本太低,不足以震慑企业主自觉遵循安全生产的要求,包括对监管部门监管不到位的责任追究也很不够。摄影/ 尹栋逊

据了解,本次修改加大了对安全生产违法行为的处罚力度。凡发生安全生产事故,对负有责任的生产经营单位除要求依法承担相应赔偿等责任外,在行政罚款上,由过去最高的500 万元提高到2000 万元。不仅如此,对事故单位主要责任人也作出了更为严厉的处罚,可以罚其上一年年收入的30%、40%、60%、80%,如果出现瞒报,则是百分之百。同时,对重大以上事故单位的负责人要终生取消职业资格。对此有专家指出,只有作出如此严厉的规定,才能触动生产经营者的灵魂,在他们头脑中掀起一场安全生产风暴,才能使他们彻底明白,安全生产才是最节约成本的方式。

除了加重经济处罚力度之外,修改决定还不惜笔墨,多处规定安全生产监管部门及生产经营单位相关人员若违法构成犯罪的,将被追究刑事责任。在“法律责任”一章的25 条规定中,关于“刑事责任追究”的内容出现达十多次。可以说,这完全符合“重典治乱”的立法思路。(文/本刊记者  张维炜)

 

 

 

 

 

责任编辑: 张学文
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