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温岭“参与式预算”的阳光实践

浏览字号: 来源: 中国人大杂志 2014年第18期

 

当前,我国新一轮预算制度改革正拉开帷幕。作为公共预算改革的先行地,浙江省温岭市推行“参与式预算”已近十年。

温岭的“参与式预算”,即人民群众以民主恳谈为主要形式参与政府年度预算方案协商讨论,人大审议政府预算并决定预算的修正和调整,实现实质性参与的预算审查监督。这一做法将协商民主与人大预算审查监督有机结合起来,在国内属首开先河。

从2005 年泽国、新河两镇起步,至2008 年延伸至市级部门,2010 年覆盖全市所有镇(街道),到2014 年,温岭市、镇两级政府及部门预决算在网上实现全公开。可以说,温岭“参与式预算”的十年阳光实践,生动演绎了百姓参与和管理公共事务的无限活力,真正体现了我国人民群众当家作主的主人翁地位。

预算改革的大胆试水

2005 年7 月的一天,一年一度的新河镇人代会打破了这座古镇的平静。在这次人代会上,镇政府将年度预算向所有代表和公众公开,然后请他们对预算内容发表看法和提出修改建议。这令参会的人大代表们感到十分意外。

那一天,新河镇政府领导班子来了9 个人,一字排开,坐在主席台上。台下,则是90 名人大代表和来自全镇89 个村6 个居委会的193 名群众代表。大家都拿着一份《新河镇2005 年财政预算(说明)》。台上台下都有些不适应,有人回忆——台下代表人手一瓶水边喝边提问,台上领导人手一支笔边答边擦汗。

听取人大代表和群众代表的意见后,新河镇政府2005 年就“真的调整了预算”——车辆购置费从70 万元调整为50 万元,自聘人员经费从75 万元缩减到70 万元,慈善事业经费从30 万元增加到50 万元。

“我觉得最大的变化,是真正体现了人民当家作主。人大代表对乡镇的预算支出进行深入恳谈、讨论,真正有了主人的样子。”人大代表陈元方由衷地说。

2006 年,新河镇参与式预算又有了新突破,首次在人代会上行使预算修正权。人大代表如果对政府最后的预算修改方案不认同,可以5 人以上联名提出“预算修正议案”。议案一旦通过,也就意味着政府必须按照议案作出修改。在这个江南小镇,人大代表投票行使预算修正权的创举被记入了史册。

新河镇向西十多公里,2005 年,泽国镇也自发地进行着民主实验。当年,泽国镇正面临一个难题 :一年的公共建设项目有30 个,需要1.37 亿元,但镇里只有4000 万元。该上哪个项目呢?班子开了几次会,意见都不统一。于是,时任泽国镇党委书记蒋招华提议 :“这些项目都与老百姓息息相关,就请他们来一起商量决定。”

那么,请谁来谈?泽国人想出一个简单又公平的法子 :乒乓球抽签的方式选取代表。全镇12 万18 周岁以上的常住人口,每户一个号码,按比例选出275 名代表。

民主恳谈当天,275 个公民代表来了259 人。最终,由代表自己选出来的12个项目成为2005 年城镇基本设施建设项目。

让新河、泽国两镇的干部群众当时没有预料到的是,他们试水的公共预算改革在全国具有开创性意义。

2009 年1 月,温岭市人大八易其稿,出台了《关于开展预算初审民主恳谈,加强镇级预算审查监督的指导意见》。次年,“参与式预算”在全市11 个镇和5 个街道全面推行,并在实践中不断突破、完善和升华,深深地扎根在温岭的大地上。

预算审查走向深入,每个部门经历从理念到制度的变革

从2008 年开始,温岭市“参与式预算”开始向市级部门发力。各部门的年度预算包括“三公”经费,不仅要接受民主恳谈,还要在人代会上经历一场“麻辣过堂”。

2014 年温岭市人代会召开前后,市科技局长李福茂经历了一段“难熬”的时光。因为包括市科技局在内的4 个部门的开支情况不仅要接受代表们的审议,还要在人代会上投票表决。

将预算草案提交人代会前,各部门要经过反复测算,同时各人大代表工作站(代表联络站)要召开征询恳谈会,组织辖区内人大代表听取选民的意见。部门一把手带队参加,回答人大代表和选民的询问,并修改预算草案。“去年10 月份开始布置,来来回回,修改的次数都记不清了。”李福茂说。

2014 年2 月26 日 上 午,温 岭 市12个代表团对4 个部门预算进行了专题审议。当天下午,市政府及各部门负责人讨论吸收代表意见,并连夜研究修改。

第二天上午,修改后的预算方案呈现在代表面前 :各部门的“三公”经费有了不同程度的削减,科技局减少了工业一般性科技项目,把更多的资金划给了社会科技项目。

2 月28 日,温岭市人代会最后一天,全体人大代表对4 个部门预算进行无记名投票。“市科学技术局赞成326 票,反对18 票,弃权9 票。通过。”经历了40 天的层层挑刺后,部门预算才获得通过。

“以前,预算就由几个人商量一下,交给财政局就好了。现在不同了,预算和执行都要量入为出,经费怎么花都要经得起老百姓的监督。”在预算制度改革的推动下,李福茂和其他政府官员一样都在努力转变观念。

“这么多年下来,我们已在人代会上建立了专题报告、专题审议、专题票决、专题决议制度,预算审查逐步规范到位,并且更富实质性。”温岭市人大常委会主任张学明自2007 年上任以来,致力于推进“参与式预算”改革。

张学明介绍,目前温岭在市级政府部门层面已形成较为完善的预算审查监督体系。人代会召开前要进行部门预算民主恳谈、代表工作站预算征询恳谈、预算项目初审听证、常委会会议初审票决部门预算草案,人代会上要听取政府预算报告、分代表团专题审议部门预算、票决部门预算,人代会后要开展预算绩效监督。

预算公开不留死角,保证百姓有序参与和表达

从2008 年开始,温岭市人大便将预决算审查监督的所有信息包括审计工作报告在网上公开。到2014 年,温岭市资金总额达142 亿元的公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社保基金预算等“四本账”预算和所有83 个部门与16 个镇(街道)预算、上年度决算以及“三公”经费预决算,已经在网上实现不留死角的全公开。

现在,只要你轻点鼠标,温岭所有部门、镇( 街道)、单位的预决算账本以及“三公”经费开销就能在网上看个一清二楚,内容细致到哪家单位有几辆公车,改建一个小学厕所花多少钱等。

公开的内容越多越细,政府的账本就越来越厚了。“以往,人大代表看到的预算大多是一张纸、一张表,现在的部门预算都超过50 页,变成一本书了!”温岭市人大代表廖春寿说,从一张纸到一本书,说明政府提交的预算更完整了,“钱袋子”的透明度越来越高了。

退休工人叶满河见证了温岭政府账本公开的过程。2010 年1 月,68 岁的叶满河接到了温岭市人大常委会的邀请函,请他作为一名公民代表参加部门预算恳谈会。接到邀请的几天前,老叶在《温岭日报》上看到《关于公开邀请公民参加部门预算民主恳谈的公告》,就报了名。老叶说,当时报名,是因为老年人乘公交车难的问题比较严重,“我想提提意见。”几个月后,如老叶所愿,温岭市交通局在预算中增加了老年人减免公交车补助资金50 万元。

2008 年,在温岭市泽国镇预算民主恳谈上,镇长王晓宇回答公众的提问。摄影/ 俞良德 王迪青

目前,在温岭像老叶一样为预算献计献策的公民,已是人数众多。为保证百姓有序参与,温岭市人大设立了预算审查监督参与库和专业库。参加预算恳谈的人大代表和公民代表在这两个库中随机抽取产生。市人大常委会副主任林继平介绍,专业库目前有569 人,由熟悉预算及相关专业知识的人员组成 ;参与库目前有40159 人,有各级人大代表、村民代表以及外来人口代表、纳税大户等。

不断加强预算监督,还权于人民

伴随着参与式预算的深入,温岭市人大将预算监督的触角逐步向政府债务和重大项目延伸。

从2009 年开始,温岭专门组建了市人大常委会政府性债务跟踪监督小组,在每年人代会前审查当年度债务收支计划,年中听取政府关于债务管理情况报告。通过连续六年的实践,温岭市形成了债务跟踪监督有组织、有标准、有检查、有预警、有审查的“五有”机制,有效遏制了政府的举债冲动,防范和化解了债务风险。目前,市镇两级债务都在可控范围。每年人代会召开前,温岭市人大常委会还有一个“重任”——审查超过3000 万元的政府新增项目。从2010 年至今,温岭市人大常委会共对145 个拟新增重大项目和84 个重大前期项目进行审查,对30 个项目提出了重新论证或调整的意见,其中取消了5 个项目,涉及资金23.776 亿元。

温岭市人大还开启了预算绩效监督工作,今年对服务业发展引导专项资金、美丽乡村建设专项资金、技术改造专项资金等3 个政府重大预算项目开展绩效评价。

“推进公共预算改革,就是让有限的财政资金在党领导人民治国理政中发挥出应有的作用,让政府的每一笔收入和支出都能够置于阳光下接受应有的监督,让我国根本政治制度能够最大限度地激发出它应有的活力,让我们党的执政能力得到应有的提高。”在张学明看来,中国预算改革的最终目标就是要还权于制度,让人代会来审查批准监督预算,让人民来看紧政府“钱袋子”。 

张学明说,“保证民主参与的生命力,必须形成制度,才不会人走政息。”这些年,温岭市人大不断健全完善相关制度,努力确保“参与式预算”不因领导更换而随意变化,甚至消失。目前,温岭的“参与式预算”已作为加强“法治浙江”基层基础建设的一项制度在全省推行。(文/特约记者  林应荣  本刊记者  李小健)

 

 

 

 

 

 

责任编辑: 张学文
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