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约束转移支付能否遏制“跑部钱进”

浏览字号: 来源: 中国人大杂志 2014年第18期

修改后的预算法要求建立健全专项转移支付的“定期评估和退出机制”, 凡市场竞争机制能够有效调节的事项,“不得设立专项转移支付”。除上下级政府共同承担事项外,上级安排专项转移支付不得要求下级配套等。

财政转移支付问题一直是公众关注预算法修改的一大焦点。在预算法的历次审议中,也经常会有常委会委员提出,专项转移支付的比重比较大,甚至高过一般性转移支付。那么,修改后的预算法对于财政转移支付制度,特别是专项转移支付作了一些什么样的规定?2015 年1 月1 日预算法实施以后,对于目前情况下一些专项资金效益低下、缺乏有效监管、挤占挪用的问题,将会起到多大的制约作用?新预算法关于财政转移支付的一些亮点规定可以解答这些疑问。

记者了解到,转移支付是各级政府之间通过一定的形式和途径转移财政资金,用以补充公共物品而提供无偿支出的活动,也是我国为了弥补“支出高度分权,税收中央集权”的财政体制特点所带来财力缺口的重要手段。中央对地方财政转移支付看似离百姓很远,实际关系百姓福祉的教育、医疗、社保等很多民生资金都出自转移支付。专项转移支付过多会助长地方“跑部钱进”的风气, 引发腐败浪费的同时, 又加重地方配套负担, 成为改革难题。但现行预算法中并未对此进行相应的规范和管理,因此也带来一些资金滥用、“跑部钱进”、资金使用效率不高等问题。

因此,修改后的预算法对财政转移支付作出规定,首次明确了转移支付的法律地位,是一大进步。特别是此次预算法修改与中央提出的“增加一般,减少专项”的政策基调保持一致,强调专项转移支付的退出机制,把专项转移支付的后续管理问题法制化,成为预算法的修法亮点。修改后的预算法对财政转移支付制度作出明确规定。法律规定, 国家实行财政转移支付制度。财政转移支付应当规范、公平、公开, 以推进地区间基本公共服务均等化为主要目标。财政转移支付包括中央对地方的转移支付和地方上级政府对下级政府的转移支付, 以为均衡地区间基本财力、由下级政府统筹安排使用的一般性转移支付为主体。

法律还规定, 按照法律、行政法规和国务院的规定可以设立专项转移支付, 用于办理特定事项。建立健全专项转移支付定期评估和退出机制。市场竞争机制能够有效调节的事项,不得设立专项转移支付。上级政府在安排专项转移支付时, 不得要求下级政府承担配套资金。但是, 按照国务院的规定应当由上下级政府共同承担的事项除外。

而且,新预算法还对转移支付的预算编制作出详细规定,一般性转移支付按照统一方法编制。目前,中央对地方的一般性转移支付已经按照公式法来编,基本原则和方法中央有关部门已经制定,有统一的公开的计算公式。“各地区按照同样的标准、同样的方法编制,就能够知道一般性转移支付有多少。这样中央预算就能尽早进入到地方预算。”财政部财政科学研究所副所长刘尚希说。

在专项转移支付方面,此前的专项转移支付一般是先确定一个专项的项目,然后具体分到省、市、县,等预算批准后具体再操作。刘尚希说,“由于专项转移与各部门关联,在监督、管理和绩效考核上都难以到位,甚至因此产生腐败问题。”对此,新预算法要求分地区、分项目编制,先告知要做什么项目,需要多少钱,这些钱具体用到哪里,分到哪个地区,都要事先明确,而不能等到预算编出来拿着钱再去找项目。

8 月31 日,财政部部长楼继伟在回答记者关于财政转移支付问题时表示,解决财政转移支付问题需要采取综合性措施,在预算法中已全面作出了规定。比如,新预算法明确要求预算必须完整,而且必须公开。除涉密信息之外,原则上都要公开。“公开是最好的阳光”,因为有些专项转移支付,目标重复,效果不大。党的十八届三中全会提出,要清理、整合、规范专项转移支付。通过公开预算,能够减少一些专项转移支付,有利于合并同类项。 

再比如,新预算法要求建立跨年度的预算平衡制度,要做预算的中长期规划。我们过去编制预算,按年度考虑比较多,而财政收支包括收入制度和支出政策,都是中长期的政策工具。因此,实行中长期规划、滚动预算、滚动规划,可以使得政策有长远考虑,论证比较科学,减少碎片化、随机性,也有利于减少专项转移支付。 

“下一步的方向就是按照十八届三中全会提出的要求,规范整合。总的来说,目标明确,手段明确,不要切得太细。分清中央和地方的职责,中央和地方的共同职责共同安排支出,完全属于地方职责的那部分专项转移支付逐步取消掉,变成一般转移支付。委托地方的事项尽量减少。”楼继伟说。通过采取上述措施,“专项转移支付将会减少,一般转移支付会增多。”(文/本刊记者  王萍)

责任编辑: 张学文
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