强化人大监督 ：确保预算资金用到实处

在预算法的修改过程中，呼吁加强人大预算审查监督的声音尤为强烈。因为，作为一个人民当家作主的国家，国家财政预算安排必须体现人民群众的意志，反映人民群众的诉求。 

顺应社会各方的期待和关切，新预算法明确和增加了许多实质性的条款，进一步强化了人大预算审查监督职能，以确保每一笔财政预算资金用在实处。

2014 年8 月31 日下午，全国人大常委会办公厅举行新闻发布会，全国人大常委会法工委经济法室主任王超英回答记者提问时表示，审查和批准预算，是各级人大的一项重要职权。实践中，各级人大及其常委会积极探索加强预算审查监督的新途径、新办法，积累了不少经验。

根据党的十八大和十八届三中全会决定关于加强人大对预算的审查监督的要求，总结近年来各级人大对预算审查监督的经验，修改后的预算法多方面加强了人大对预算的审查监督。

对于加强预算审查监督，北京、贵州等地方人大常委会相关负责人表示，新预算法吸收了地方各级人大很多好的做法，从初步审查、审查批准、执行、决算等各个环节都强化了人大监督，可行性和可操作性都比较强，比现行预算法有了非常大的进步。而且，这些规定符合实际，大多数要求经过努力都能做到。

一些全国人大代表和财税领域的专家也给予较高评价 ：新预算法吸收了实践中各级人大加强预算审查监督的成功经验，有利于进一步提高预算审查监督的质量。

细化预算草案，让大家“看得懂”

加强财政预算的审查监督，是法律赋予人大及其常委会的一项重要职责，也是人民行使当家作主权力的重要形式和途径。有一句话说，人大把财政预算监督做好了，就做好了人大监督80% 的工作。因为，公共财政预算涉及经济社会发展的方方面面，不仅关乎经济发展，也关系到社会民生问题。

但是，在每年各级人代会上，都有人大代表反映预算报告草案内容不够详细，短时间难以看得明白，更别提行使法定监督权了。全国人大代表赵皖平曾向记者感概，“每次来参加全国人代会，所有报告中预算报告是最难看懂，也是最纠结的。”

看不懂预算报告，必然直接影响人大审查监督的质量和效果，对此，新预算法积极回应，要求报人大审批的预算草案应当进一步细化。

王超英在新闻发布会上向记者表示，实践中反映的关于预算审查的一个突出问题，就是预算细化程度不够，“看不懂”，无法实行有效的监督。多数预算只是编列到类，而且只有支出方向( 功能分类)，没有支出用途( 经济分类)。代表们只能了解某一领域预算支出的大数，如教育支出总金额是多少，但对具体内容，如多少资金用于教育部门的行政经费，多少资金用于解决教师待遇，多少资金用于学校建设等等，都不是很清楚。看不懂，也就无法审，更无法监督。

“为解决这一问题，修改后的新预算法在预算编制阶段，要求各级预算支出应当按照功能分类和经济分类编制。”王超英说，通过功能分类反映支出方向( 如是教育支出还是科技支出)，通过经济性质分类反映支出用途( 如是工资支出还是购买商品或者服务支出)，二者结合可以全面完整地反映政府支出，便于审查和监督。

根据新预算法规定，报送各级人大审查和批准的预算草案应当细化。本级一般公共预算支出，按其功能分类应当编列到项，按其经济性质分类，基本支出应当编列到款 ；政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算按其功能分类应当编列到项。

完善预算初审制度

如果明确要求细化预算草案，是为了让代表们“看得懂”，那么新预算法增加规定完善预算初步审查制度，则是在法定程序上进一步规范人大对预算的审查监督，以提高审查监督质量。

王超英表示，现行预算法只规定了对预算草案进行初步审查。1999 年，全国人大常委会关于加强中央预算审查监督的决定增加了对中央预算调整方案和中央决算草案进行初步审查的规定。2006 年，监督法增加了对各级预算调整方案进行初步审查的规定。修改后的预算法总结实践经验，对预算初步审查制度进行了完善。

第一，明确了初步审查范围，对预算草案、预算调整方案、决算草案都要进行初步审查。

第二，明确了初步审查机构，市级以上人大的初步审查，由财政经济委员会或有关专门委员会进行 ；县级人大由常委会进行。同时，考虑到一些市级人大可能未设立专门委员会的实际情况，规定市级人大也可以由常委会有关工作机构研究提出意见 ；为提高审查质量，规定县级人大常委会在进行初步审查时，可以由有关工作机构研究提出意见。

第三，明确了初步审查的时间，中央预算草案和地方预算草案应当在人大会议召开45 日或者30 日前，提交人大有关机构进行初步审查 ；各级预算调整方案和决算草案应当在人大常委会会议召开30 日前，提交人大有关机构进行初步审查。

第四，明确规定，对初步审查意见和有关工作机构研究提出的意见，各级财政部门应当及时反馈 ；初步审查意见和有关工作机构研究提出的意见，以及财政部门反馈的处理情况报告应当印发本级人大代表。

第五，为发挥人大代表在初步审查中的作用，明确市级以上人大有关机构在进行初步审查或研究提出意见时，应当邀请本级人大代表参加。

明确预算审查监督重点

与修改前的预算法相比，新预算法还增加规定，即明确了人大预算审查监督的重点内容。

王超英介绍，新预算法规定人大在对预算草案进行了审查时，应当对一年预算执行情况是否符合本级人民代表大会预算决议的要求 ；预算安排是否符合本法的规定 ；预算安排是否贯彻国民经济和社会发展的方针政策，收支政策是否切实可行 ；重点支出和重大投资项目的预算安排是否适当 ；预算的编制是否完整，是否符合细化规定 ；对下级政府的转移性支出预算是否规范、适当 ；预算安排举借的债务是否合法、合理，是否有偿还计划和稳定的偿还资金来源等事项进行重点审查。

赵皖平代表曾向记者感概“，每次来参加全国人代会，所有报告中预算报告是最难看懂，也是最纠结的。”

8 月26 日上午，十二届全国人大常委会第十次会议举行分组会，审议预算法修正案草案。摄影/李杰

对决算草案进行审查时，应当对预算收入情况，支出政策实施情况和重点支出、重大投资项目资金的使用及绩效情况，结转资金的使用情况，资金结余情况，本级预算调整及执行情况，财政转移支付安排执行情况，经批准举借债务的规模、结构、使用、偿还等情况，本级预算周转金规模和使用情况，本级预备费使用情况，超收收入安排情况，预算稳定调节基金的规模和使用情况等进行重点审查。

与此同时，新预算法还对预算调整的情形和调整程序作出规定，并强调经人大批准的预算未经法定程序不得调整。

对于预算执行监督，新预算法增加规定 ：各级政府在预算年度开始后、预算批准前安排的支出，应当在预算报告中进行说明，向人大报告 ；各级政府按照国务院的规定实行权责发生制的情况，应当向本级人大常委会进行报告。

注重发挥基层人大代表作用

为了能够加强和落实人大对财政预算的审查监督，新预算法特别强调和注重在预算审查监督过程中发挥基层人大的作用。

在县级及以下的基层政府，预算管理十分粗放，财政性资金被挪用、乱用的违规现象非常普遍，亟须加强人大监督。

为强化基层人大的预算审查监督工作，充分发挥人大代表的作用，新预算法增加规定 ：县、乡级人大在正式审查预算草案前应当采用多种形式组织基层人大代表听取选民和社会各界的意见。

社会上相关专家指出，由于预算监督专业性强，肩负重大使命的基层人大代表要真正发挥作用和行使监督权，就必须通过各种途径熟悉和掌握新预算法等相关法律，同时还要学习了解预算专业知识，才能看好政府的“钱袋子”，切实监督每一笔财政资金的去向。(文／本刊记者  李小健)