预算公开入法 ：打造阳光财政

在今年全国人代会上，国家财政部向十二届全国人大二次会议所提交的关于2013 年中央和地方预算执行情况与2014 年中央和地方预算草案的报告显示，2013 年全国公共财政收入约12.91万亿元，全国公共财政支出13.97 万亿元 ；汇总中央和地方预算，2014 年全国公共财政收入将达到13.95 万亿元，全国公共财政支出15.30 万亿元。

近年来，经济平稳快速增长，政府公共财政收支随之大幅增加。对于体量越来越大的公共财政，政府部门是如何进行预算的？是否最大限度花到点子上？这已成为广大人民群众关心的热点问题。

预算公开，它不仅可以保障人民群众的知情权，而且可以有效约束政府的收入和支出，减少浪费，预防腐败，更是人民群众当家作主的体现。过去每年的全国人代会，总会有为数不少的全国人大代表呼吁国家实行预算公开，最大程度让老百姓知道“钱”是怎么花的。在社会各方面的空前关注之下，增强预算透明，打造阳光财政和阳光政府成为了大势所趋。2009 年起国务院首次公开了经全国人大批准的中央财政收入、中央财政支出、中央本级支出、中央对地方税收返还和转移支付等四张预算表。从此，我国上至中央机构下至基层部门都对预算公开透明作了不同程度的有益探索尝试。但总的来说，这种被群众呼声推着走的预算公开，其信息透明非常有限。国务院各个部委预算公开较好但有待进一步细化，地方政府及相关部门的预算公开正在逐步推进，但改进的空间和能做的事情还比较多。

而要将预算公开全面推向深入，变被动为主动，第一要务就是加强法律制度建设，使之有法可依，有章可循。所以，对现行预算法进行修改，这为明确和规范预算公开及其法律制度建设提供了难得的契机。

在修改预算法的过程中，关于预算公开的内容自始至终都是全国人大及其常委会组成人员、社会各方面讨论的重点。在大家的充分讨论中，与预算公开相关的条款得到了完善与细化。

2014 年8 月31 日，十二届全国人大常委会第十次会议高票表决通过了关于修改预算法的决定。在社会各方面对新预算法的高度评价中，涉及预算公开的内容亦得到肯定。一些全国人大代表和财税领域专家表示，新预算法不仅细化了对预算公开的要求，还对公开的时间、内容、解释说明、不公开的法律责任都作了明确规定，大大提高了可操作性。与现行的预算法一字不提“公开”相比，新预算法提及“公开”达8 处之多，这是较大的进步，符合党的十八届三中全会提出的建立公开透明预算的方向。

来自国务院相关部委的同志表示，新预算法是在总结实践经验、吸收各方面意见的基础上形成的，内容丰富，结构合理，体现了改革创新的精神。尤其是把建立健全全面规范、公开透明的预算制度写入立法宗旨，明确了预算法的本质，实现了准确的定位。

在预算法修改决定表决通过的当天下午，全国人大常委会办公厅举行了新闻发布会。全国人大常委会法工委经济法室主任王超英在会上回答记者提问时表示，预算公开是这次修改预算法的一个非常重要的内容。修改后的预算法要求，除了依照国家保密法规定属于国家秘密的事项，其他预算的全部内容都要向社会公开。 

王超英表示，2010 年党的十七届五中全会决定提出，提高预算透明度。党的十八大和十八届三中全会决定也提出，“让权力在阳光下运行”，“实施全面规范、公开透明的预算制度”等具体要求。

实践中，已经实现了中央部门“三公经费”公开、部门预算公开，地方政府的预算公开工作也在稳步推进。预算公开的本质上是政府财政资金使用的透明，是政府活动的透明。进行预算公开是建设阳光政府、责任政府的需要，也是依法行政、防范财政风险的需要。“阳光是最好的防腐剂”。大家常说，财政收入要“取之于民、用之于民”，如何实现，群众如何监督？提高透明度是最有效的途径。正如李克强同志所指出的 ：“怎么能让政府花的钱有效？最好的办法就是公开财政预算，让社会监督。”“财政预算越是公开、透明、规范、完整，财政资金就越容易用到刀刃上。”

王超英指出，修改后的预算法总结实践经验，回应社会关切，对预算公开作出了比较全面、具体的规定 ：第一，预算公开，是全面的公开，既包括中央预算，也包括地方预算，预算、预算调整、决算都要公开，不但政府预算要公开，部门预算也要公开。预算活动的全部内容，除了依照国家保密法规定属于国家秘密的事项，其他内容都要向社会公开。第二，预算公开，既规范全面也突出重点。在全面公开的原则下，特别强调对一些重要事项，如政府预算中本级政府财政转移支付安排执行的情况以及举借债务的情况、部门预算中包括“三公经费”在内的机关运行经费的安排使用情况、预算执行中进行政府采购的情况、审计部门对预算执行和其他财政收支的审计工作报告等内容的公开。第三，预算公开，是具有可操作性的公开。预算法对预算公开内容、时间、主体等都作了明确、具体的规定，以使法律关于预算公开的规定更具有可执行性、可操作性，更能落到实处。

王超英还对新预算法关于预算公开的条款作了深入解读。他说，预算公开内容，包括经本级人大或者常委会批准的预算、预算调整、决算、预算执行情况的报告及报表，经本级政府财政部门批复的预算、决算及报表，各级政府、各部门、各单位进行政府采购的情况，以及对预算执行和其他财政收支的审计工作报告。同时要求，公开政府预算、决算时，应当对本级政府财政转移支付安排执行情况以及举借债务的情况等重要事项作出说明 ；公开部门预算、决算时，应当对部门预算、决算中机关运行经费的安排、使用情况作出说明。对于公开时间，新预算法规定政府预算、预算调整、决算和预算执行情况的报告及其报表，应当在各级人大及其常委会批准后20 个自然日内公开 ；部门预算、决算，应当在各级政府财政部门批复后20 个自然日内公开。在公开主体方面，新预算法则规定政府预算、预算调整、决算和预算执行情况的报告及其报表，由本级政府财政部门负责公开 ；部门预算、决算及报表，由各部门负责公开。

中国财税法研究会会长、北京大学财经法研究中心主任刘剑文认为，透明是最好的监督。新预算法通过详细的法律条文，刚性要求预算公开和提高预算的透明度，不但有利于加强公众对预算的监督，也有利于加强公众对政府收入“取之于民、用之于民”的理解，减轻今后税制改革的阻力。

国务院相关部委同志认为，新预算法关于加强预算公开的规定对有关部门编制和公开预算提出了更高的要求。过去从来不提责任追究，现在规定不依法公开还要追究法律责任，彰显了改革的决心。

“凡属重大改革，都要于法有据。”这是我国在法律越发齐备和完善的前提下，全面深入推进改革开放所遵循的重要精神和原则。在全国人大常委会表决通过修改预算法的决定两天后，2014 年9 月2 日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，研究完善预算管理、促进财政收支规范透明的相关意见。会议指出，预算是公共财政的基石。改革完善预算管理，建立与实现现代化相适应的现代财政制度，是财税体制改革的“重头戏”，也是政府自我革命的重要举措。要按照党的十八届三中全会部署，根据全国人大常委会已审议通过的预算法修正案，围绕推进政府职能转变，加强和完善预算管理，使财政收入规范有据、支出公开透明，提高财政资金使用效率，促进社会公平。

面对参会的各部委负责人，李克强强调，全面规范、公开透明的财政制度，不仅能保证财政资金安全、提高资金使用效率，在提升政府公信力、推进“制度反腐”方面，也具有不可替代的作用。要通过改革强化预算硬约束，坚决推进预算公开透明，真正打造“阳光财政”，有效防范和化解地方债务风险。

李克强说，预算公开是深化预算管理制度改革的关键环节。近几年，国务院推动各级政府公开“三公”经费，受到民众的广泛好评和肯定，但公开的范围还有所限制。“不光是中央部门、国务院各部门以及各级政府部门，所有使用财政资金的部门，全部都要公开预算。”他斩钉截铁地说，“没有什么用得着‘藏着掖着’的，除涉密信息外，所有的预算都必须公开！”“财政的钱怎么花的，干了什么事，都要让老百姓知道，花得合理不合理要接受社会监督！”

从2009 年起，国务院首次公开了经全国人大批准的中央财政收入、中央财政支出等四张预算表。至此，我国上至中央机构下至基层部门都对预算公开透明作了不同程度的有益探索尝试。图为四川省巴中市白庙乡政府在政务公开栏公开财务情况。摄影/ 李响

李克强提醒与会部门负责人“要做好准备”：“预算不仅要全面公开，还要经得起人民的质询，回答得了群众的疑问。对预决算公开过程中社会关切的问题，要规范整改、完善制度。”

可以预见的是，公共财政预算在新预算法的保障和改革的有力推动之下，将会变得愈来愈透明，最终让广大人民群众看得见、看得明白、监督得到。(文／本刊记者  李小健)