地方举债 ：开明渠，堵暗道

近年来，随着工业化、城镇化的加快推进，全国各地对资金的需求旺盛。为满足经济社会发展各方面的支出缺口，地方政府千方百计地寻求“钱途”。

在此背景之下，地方政府纷纷搭建各式各样的投融资平台，向金融机构贷款。多年累积下来，地方债务规模越来越大，风险随之集聚放大。如何规范地方举债，从根本上防范与化解地方债务风险？这已经成为当前社会最为热门的话题。2014 年8 月31 日，十二届全国人大常委会第十次会议高票表决通过了关于修改预算法的决定，积极回应社会公众对地方举债的关切。

修改后的新预算法对地方政府举债进行了明确规定，一方面是我国首次从法律上赋予了地方政府举债的权力 ；另一方面对地方举债的主体、规模、管理、偿还、用途、责任追究等方面作了严格规范和约束。

社会上财政领域的专家评价说，预算法此番修改，可以说是对地方举债“开明渠、堵暗沟，开正门、堵偏门”，既适度“开口子”满足发展融资需求，又依法从严从紧规范举债行为，加强了风险预防，具有较强引领性和创新性，将对全国财税体制改革和财政预算管理产生重大的积极影响。

债务之忧

事实上，地方举债基本上是不被法律认可的。修改前的预算法规定 ：“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”

但实际上，举债已成为近年来地方政府弥补发展资金缺口的常见做法。全国人大常委会委员、全国人大财经委副主任委员辜胜阻接受记者采访时表示，长期以来，现行预算法禁止地方政府发债，与其事权大、财力小的现实相矛盾。

地方政府因财力不足导致财政缺口持续扩大。在发行债券的“正门”被堵死的情形下，地方政府也只能通过“偏门”来筹集资金完成支出责任，比如用融资平台和土地财政来缓解支出压力，由此带来了地方政府大量的“隐性债务”。

由于各地举债规模逐年增大且不断累积，致使全国债台高筑。对此，国家审计署曾对地方债务进行过两次“摸底”：2011 年审计时的数据显示，截至2010 年年底，全国省、市、县三级地方债余额10.72 万亿元 ；2013 年审计时的数据显示，截至2013 年6 月底，全国省、市、县、乡四级地方债余额17.89 万亿元。

全国人大常委会委员、全国人大财经委副主任委员尹中卿近期接受记者采访时表示，“我与一些地方官员座谈时了解到，审计署两次审计只是摸清了地方债的‘底数’而不是‘实数’，许多地方往往还有一些比较隐蔽的债务并没有全部审计到，地方债的实际规模有可能比审计数据多一倍左右，目前地方债的实际规模很可能超过30 万亿元。”

经济领域的专家们普遍认为，繁重的地方债务，已成为影响中国经济健康持续发展的重大风险之一。

今年6 月底，十二届全国人大常委会第九次会议听取了国务院关于加强金融监管防范金融风险工作情况的报告。

在分组审议该报告时，地方债务风险成为大家讨论的焦点问题。尹中卿在分组审议时无不担忧地说 ：“据统计，今明两年有37.5% 的贷款到期，地方政府进入融资类信托集中兑付期和还债高峰期，偿债压力激增。在融资平台限制、土地财政吃紧、地方财政收入增长放缓的背景下，不少地方政府难以按期偿付，地方政府性债务违约风险也随之出现，应防止资金链断裂引发风险传染。”

适度“开口子”

由于地方债务所带来的风险不容忽视，因此，如何在法律层面规范地方政府举债成为预算法修改过程中的焦点问题。

2011 年12 月, 预算法修正案草案提交十一届全国人大常委会第二十四次会议初审，赋予地方政府举债的权力。由于当时我国地方债务大规模膨胀，考虑到一旦对地方举债“开口子”可能会带来更大风险，于是2012 年6 月提交全国人大常委会会议的二审稿将地方举债“闸门”关闭，维持了原有条款不变，禁止地方政府发行债券。

可实际情况是，全国各地经济发展对资金需求强烈，尤其是在加快推进工业化、城镇化上存在巨大资金缺口。对此，2013 年年底，党的十八届三中全会通过了关于全面深化改革若干重大问题的决定。该决定指出“允许地方政府通过发债等多种方式拓宽城市建设融资渠道”，同时要求“建立规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制”。今年4 月30 日，国务院印发了关于2014 年深化经济体制改革重点任务的意见。该意见明确要求规范政府举债融资制度，建立以政府债券为主体的地方政府举债融资机制，剥离融资平台公司政府融资职能。此后，经国务院批准，2014 年，上海、浙江、广东、深圳、江苏、山东、北京、江西、宁夏、青岛试点地方政府债券自发自还。

在广泛征求意见和总结试点自行发债的经验基础上，预算法修正案草案三审稿增加规定，适度放开地方政府举债权限，以支持地方经济发展的需要。四审时，有的常委会组成人员和财政部提出, 为落实党的十八届三中全会决定提出的建立规范合理的地方政府债务管理机制的要求, 有关方面正在按照财税体制改革总体方案, 推进地方政府债务管理方式改革 ；为与之相衔接, 预算法对地方政府债务的规定, 应当从有利于防范地方政府债务风险的角度出发, 从严、从紧管理, 严格规范。

最后，适度放开地方政府举债权限这一意见得到更多声音的认同，并在修改后的预算法中得到直接体现，“经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。”这一规定是我国首次从法律上赋予了地方政府举债的权力。从此，地方政府结束了举债不合法的历史。

举债硬约束

修改后的新预算法赋予了地方政府举债的权力，同时也对地方举债的主体、规模、管理、偿还、用途、责任追究等方面作了严格规范和约束。

依照新预算法，举债主体只适用于“经国务院批准的省、自治区、直辖市”；在规模和管理方面，“举借债务的规模，由国务院报全国人大或全国人大常委会批准。省、自治区、直辖市依照国务院下达的限额举借的债务，列入本级预算调整方案，报本级人大常委会批准”；在偿还和用途方面，“举借的债务应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源，只能用于公益性资本支出，不得用于经常性支出”；在责任追究方面，明确了地方政府及其所属部门在法律规定之外，不得以任何方式举借债务，不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。各级政府、各部门、各单位违反法律规定举借债务或者为他人债务提供担保，对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员给予撤职、开除的处分。

与此同时，新预算法规定全国人大和地方各级人大应当加强对举债的审查，审查内容包括“预算安排举借的债务是否合法、合理，是否有偿还计划和稳定的偿还资金来源 ；经批准举借债务的规模、结构、使用和偿还，等等”。

从加强风险防范角度，新预算法还要求“国务院建立地方政府债务风险评估和预警机制、应急处置机制以及责任追究制度。国务院财政部门对地方政府债务实施监督”。

“规范地方政府债务，是预算法修正的一项重要内容。这次把规范地方政府债务管理，防范化解财政风险单独作为一个部分，凸显了这个问题的重要性。”2014 年8 月31 日，国家财政部部长楼继伟在全国人大常委会召开的新闻发布会上向记者表示，修改后的新预算法重点解决地方债务借、管、还三个层面的问题。“第一，通过建立发行地方政府债券的举债融资机制，赋予地方政府以适度的举债权，解决怎么借的问题。第二，对地方政府债务实施规模控制，让地方政府的债务纳入预算管理，接受地方人大监督，还要接受上级行政和上级立法机关的监督，解决怎么管的问题。第三，理清政府和企业的责任，解决怎么还的问题。”

社会上财政领域的专家评价说，预算法此番修改，可以说是对地方举债“开明渠、堵暗道，开正门、堵偏门”，既适度“开口子”满足发展融资需求，又依法从严从紧规范举债行为，加强了风险预防，具有较强引领性和创新性，将对全国财税体制改革和财政预算管理产生重大的积极影响。(文／本刊记者  李小健)