人大修法紧扣改革脉搏

预算法大修提速是落实党的十八届三中全会决定的必然要求。十八届三中全会明确了“公开透明预算制度”“全口径预算”等预算改革方向，同时提出要推进财税体制改革。而现行预算法与目前财税体制脱节，更对下一步财税体制改革构成障碍，修法成为迫切要求。

8 月31 日，历经三届全国人大雕琢，新预算法终出台。全国人大常委会组成人员在接受本刊记者采访时均表示，预算法有“经济宪法”之称，关系着对政府财政预算的使用和监督。在跨越十年、历经三届人大、四易其稿、征求30 余万条意见后，此次预算法首次大修尘埃落定，修法成果来之不易，值得高度肯定。

十年修法在博弈中提速

我国现行预算法于1994 年3 月22 日在八届全国人大二次会议上通过，1995年1 月1 日正式实施，迄今已20 年。预算法与我国的财税体制改革可谓相伴而生。1994 年预算法颁布后，我国开始实行分税制财政管理体制改革, 即根据中央政府和地方政府的事权确定其相应的财权,通过税种的划分形成中央与地方的收入体系。

随着经济社会发展，预算法逐渐暴露出一些不完善的地方。在现行预算法实施两年后，1997 年全国人大即动议修改。但直到2004 年，修法才正式启动，全国人大成立预算法修改领导小组和起草小组，起草小组成员单位包括财政部、国家发改委、审计署等。2006 年，全国人大常委会预算工委牵头起草了预算法修正案第一稿。2006 年6 月，时任全国人大常委会预算工委法制室主任俞光远，对媒体公开表示 ：“新修改的预算法将有利于解决地方预算漏洞，力争8 月提交一审。”当年8 月，预算法并未如期进入审议。由于各部门意见不统一等原因，此次修改最终搁置。

2009 年，预算法修改在搁置3 年后，由十届全国人大转至十一届全国人大，十一届全国人大决定重启预算法修法进程。2009 年2 月，全国人大常委会预算工委、财政部、审计署等部门成立预算法修改领导小组。

2011 年11 月，国务院第181 次常务会议讨论通过了预算法修正案草案，十一届全国人大常委会于当年12 月对草案进行了初审，但草案一审稿内容未见公开。

2012 年6 月，预算法修正案草案迎来二审。随后，草案通过中国人大网向社会公开征求意见，引起公众广泛关注，共有1.9 万人提出了33 万条意见，征得意见数超出此前的“冠军”——个人所得税法修正案草案，仅次于同期征求意见的劳动合同法修正案草案。其中有3.4 万条具体修改意见。

2013 年8 月，原定三审的预算法修正案草案“缺席”十二届全国人大常委会第四次会议，三审延期。

相隔1 年零10 个月后,2014 年4 月21 日, 十二届全国人大常委会第八次会议启动对预算法修正案草案第三次审议程序。这是新一届全国人大常委会组成以来，首次审议预算法修正案草案，也是党的十八届三中全会以后，预算法修正案草案首次上会。4 个月后，四审稿经十二届全国人大常委会第十次会议顺利审议并表决通过。此前颇为曲折的预算法修改进程，最终在十八届三中全会后加快。

1994 年3 月15 日，八届全国人大二次会议举行第三次全体会议。财政部部长刘仲藜同志作关于预算法草案的说明。摄影/ 李生南

 

受访专家认为，预算法大修提速是落实党的十八届三中全会决定的必然要求。十八届三中全会明确了“公开透明预算制度”“全口径预算”等预算改革方向，同时提出要推进财税体制改革。而现行预算法与目前财税体制脱节，更对下一步财税体制改革构成障碍，修法成为迫切要求。

改革精神贯穿修法全过程

财政预算是一个国家的账本, 收入与支出牵涉到千家万户。预算法则是以法的形式来规范“钱从哪里来, 用到哪里去”的规则。要实现由人民掌管“钱袋子”,必然会压缩政府的财政自由度, 而触动利益和限制权力的改革是最易遭遇阻力的。预算法修法历程正是改革历程的缩影，而且预算法修改始终紧扣改革脉搏，这一点在预算法三审、四审稿中显现得尤为突出。

党的十八届三中全会把财政定位为“国家治理的基础和重要支柱”。在财税体制改革方面，十八届三中全会提出的首要任务就是改进预算管理制度，实施全面规范、公开透明的预算制度。

全国人大常委会组成人员发现，党的十八届三中全会为从根本上深化预算改革、建立现代预算制度明确了指导思想。三审稿的很多修改正是着眼于落实全会的要求。和二审稿相比，草案三审稿体现了党的十八大和十八届三中全会精神,回应了社会关切。

比如，修改立法宗旨，并在二审稿明确规定“各级政府的全部收入和支出都应纳入预算管理”的基础上，三审稿更进一步，规定预算分为一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算四本预算。三审稿还分别规定了这四本预算的定义，补充明确了后三本预算的编制原则，以推动我国迈向全口径预算管理。再比如，二审稿规定，预算应当及时公开，同时授权国务院制定预算公开的具体办法。三审稿去掉了对国务院的授权，同时增加了许多新规定，比如“充实、完善公开内容”,“明确公开时间”等都直接写进预算法修正案草案三审稿中，而不是授权国务院制定公开办法，增强了法律的可操作性。三审稿对于一直饱受争议的地方债问题也取得重大突破，在适度赋予地方发债权的同时，以五道“防火墙”进行严管。学术界普遍评价，这一重大修改是务实之举。因为，这些年来，地方经济、社会、文化事业快速发展，资金不足是普遍问题，对地方举债不能一味堵压。三审稿允许地方举债，是一个不小的突破。五道“防火墙”中前三项是为地方举债打开“正门、前门”，后两项是要堵死“歪门、后门”。

全国人大常委会组成人员在审议草案三审稿时强调，中央要求把权力关进制度的笼子，预算制度就是其中一个笼子。通过修法，要建立最严密的预算制度，防止权力滥用。

四审稿草案在三审稿基础上补充完善多处规定, 又往前迈进一步。例如, 将“强化预算约束”补充入立法宗旨 ；对全口径预算的界定和管理更严谨 ；将举债情况列入预算公开内容 ；更严格限制专项转移支付的地方配套 ；新增县、乡人大审查预算草案前, 应“听取选民和社会各界的意见”规定 ；为杜绝收“过头税”,将“各级政府不得向预算收入征收部门和单位下达收入指标”补充入法等。

全国人大常委会组成人员在审议时强调, 四审稿在技术层面有更多推进, 要求预算编制更细化、公开的内容更全面、对国库管理更严格、预算审批环节更规范、违法预算的追责条款更严谨, 这些都有助于更好发挥预算法规范政府收支行为的作用。

高度肯定修法 仍有完善空间

全国人大常委会委员、全国人大财经委副主任委员尹中卿参与了预算法修改工作。8 月26 日，尹中卿在分组审议四审稿时，用了三个“比较”来形容此次预算法修改 ：“比较好地体现了党的十八大和十八届三中全会决定精神, 比较好地与中央刚刚批准的财税体制改革总体方案进行了协调, 比较好地回应了社会关切。”此次修改预算法，承载了改革开放以来积累的丰富经验，也吸取了预算体制尚不完善所产生的教训。修改后的预算法对于我国财税体制的发展必将起到保驾护航的作用。

“法律的修改，匡正了立法的宗旨，明确了法律的本质和定位，使得预算法由过去的政府管理法，变成了规范政府、管理政府的法。”尹中卿在接受记者采访时表示，这是此次法律修改的最大亮点。

回到法律本身，尹中卿及多位全国人大常委会委员认为，法律修改从多个方面强化了对政府行为的硬约束，在多个方面有重大突破，形成了以下几个方面的突出亮点 ：包括确立全口径预算体系、建立预决算公开透明制度、健全政府的债务管理制度、加强人大对预算决算的审查监督、完善转移支付制度及对转移支付的预算编制作出详细规定、建立跨年度预算平衡机制等。

在充分肯定新预算法的同时，尹中卿也表示，新修改的法律具有阶段性特点，仍旧存有遗憾，比如全口径预算体系还有待完善、在划分中央与地方的关系上总体模糊处理、预算编制仍有完善空间、预算绩效监督仍需深入推进等。“这缘于预算法修改涉及方方面面的问题，有些问题短期内认识难以统一 ；有些问题还看不清楚 ；有些问题刚刚提出，还缺乏实践基础。”

全国人大常委会组成人员认为，预算法是对中央与地方、立法与行政、政府与老百姓等关系的调整，各界对预算法这次修改给予很高期待。新预算法解决了全口径预算、公开透明预算体系、立法宗旨等原则性、关键性问题，修法走到这一步非常不易，顺利出台就是很大进步。但与此同时，经济的进一步发展，要求对预算进行更深层次的改革。预算法修改也存在一些改进空间。党的十八届三中全会提出了推进国家治理体系现代化和治理能力现代化等改革目标，新预算法将在全面深化改革的过程中逐步调整、进一步完善。(文／本刊记者  王萍)