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把权力关进预算的笼子

——聚焦预算法修改

浏览字号: 来源: 中国人大杂志 2014年第18期

8 月31 日,十二届全国人大常委会第十次会议以161 票赞成、2 票反对、7 票弃权表决通过全国人大常委会关于修改预算法的决定。图为张德江委员长等按表决器进行表决。摄影/ 杜洋

8 月31 日,十二届全国人大常委会第十次会议以161 票赞成、2 票反对、7票弃权表决通过全国人大常委会关于修改预算法的决定, 国家主席习近平签署第12 号主席令予以公布。至此, 酝酿十年、跨越三届人大、历经四次审议, 素有“经济宪法”之称的预算法实现了出台20年后的首次大修。

修改后的预算法在明确立法宗旨、细化全口径预算管理制度、预算公开制度、赋予地方政府有限发债权,以及完善预算审查、监督和强化预算责任等方面作出明确规定,凸显全面规范、公开透明的预算制度改革方向,并将于2015 年1月1 日起施行。

张德江委员长在闭幕会的讲话中强调指出,预算法修改是贯彻落实党的十八大和十八届三中全会精神、深化财税体制改革、推动建立现代财政制度的一项重大举措,有助于推进国家治理体系和治理能力现代化。

专家称,预算法修改是中国步入精细化立法时代之后收获的又一法律硕果。作为财税领域的“龙头法”,修改后的预算法解决了现行预算法存在的一系列问题,通过建立严密的预算制度,防止权力滥用,将引领新一轮财税体制改革开启大幕。

修改预算法先行 改革于法有据的又一例证

2013 年年底,党的十八届三中全会确立了全面深化改革的总体目标,部署了新时期深化财税体制改革的蓝图,即“改进预算管理制度、完善税收制度、建立事权和支出责任相适应的制度”。

党的十八届三中全会还提出,财政是国家治理的基础和重要支柱。明确提出要完善立法、建立现代财政制度。在深化财税体制改革方面,全会部署的首要改革任务是改进预算管理制度,实施全面规范、公开透明的预算制度。

今年6 月底,中共中央政治局会议又审议通过了《深化财税体制改革总体方案》,新一轮财税体制改革已然箭在弦上。评价称,新一轮财税体制改革着眼于全面深化改革全局,是一场关系国家治理现代化的深刻变革。同时,这轮改革要想在深水区有所推进,必须先行修改预算法。

北京大学法学院教授刘剑文指出,新一轮财税体制改革以预算管理制度改革为突破口和抓手, 预算法无疑是整个财税改革的“龙头法”。

预算是财政的核心,现代预算制度是现代财政制度的基础,是国家治理体系的重要内容。因此,修改预算法,是规范预算行为,推进预算管理科学化、民主化、法治化的迫切需要,是深化预算制度改革、建立现代财政制度的必然要求,是依法治国、提高国家治理能力的重要保障。

9 月2 日,在全国人大常委会会议表决通过修改预算法的决定仅仅两天后,李克强总理就主持召开国务院常务会议,研究完善预算管理、促进财政收支规范透明的相关意见。李克强强调,预算是公共财政的基石。改革完善预算管理,建立与现代化相适应的现代财政制度,是财税体制改革的“重头戏”,也是政府自我革命的重要举措。一位列席会议的全国人大常委会预算工作委员会负责人会上称,这充分体现了“重大改革举措于法有据”的执政理念。

新一轮预算改革旨在推动建立现代财政制度,表明改革已进入攻坚阶段。随着中国财税体制改革框架的逐步清晰,以预算改革、税制改革以及财政改革为重点的财税体制改革将让中国驶向改革深水区。

同时,财政是政治与经济改革的交叉点,预算法制化还将为全面推进依法治国以及其他领域的改革拓展更大空间。中国人民大学财政金融学院副院长赵锡军表示,整个财税改革中预算制度改革要先行,中国改革能否实质性前行挺进,撬动深层的固化利益格局,预算管理制度改革将成为一个关键的突破口。

这场预算制度改革,对于包含一般公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算在内的全口径预算收入已超20 万亿元的中国来说,意义重大,是一个新的起点,将开启我国迈向现代财政制度的“新时代”。

现在,有了新预算法的坚实法制保障,中国的改革正以预算管理制度改革为抓手,在改革的深水区攻坚克难,一路疾行。

北京大学法学院教授刘剑文 :预算法不出,新一轮财税改革无法推行。重大改革要于法有据。只有预算法修改取得突破,预算改革才能依法推进。预算改革是新一轮财税体制改革的“先行军”。

全国人大常委会委员、全国人大财经委副主任委员尹中卿:新预算法既与十八届三中全会决定相衔接,又与财税体制改革总体方案相衔接,将成为对推动改革具有全局性影响的一部重要法律。

财政部财政科学研究所副所长刘尚希: 赞同“这是一部全国人大常委会通过的法律案里对推动改革进程具有全局性影响的一部法律”这一说法。预算管理制度是建立现代财政制度的基础,预算改革和政府改革是一枚硬币的两面,既涉及税收制度改革、政府职能转变、深化行政审批制度改革等方面,也涉及中央和地方关系的调整。可谓关系改革全局。

20 年首修正当其时 修法成果来之不易

8 月31 日经全国人大常委会会议表决通过的新预算法,前后四次提交常委会会议审议,是我国较少经过四次审议后才通过的法律。

现行预算法于1994 年颁布,1995 年正式实施,至今已实施近20 年。预算法自实施以来, 对于规范预算管理,推进依法理财,加强国家宏观调控,促进经济社会发展发挥了重要作用。但随着我国社会主义市场经济体制和公共财政体制的逐步建立,现行预算法已不能完全适应形势发展的要求,有必要修改完善。主要是对预算内容的完整性、预算编制的科学性、预算执行的规范性、预算监督的严肃性和预算活动的公开性等重大问题缺乏明确而严格的规定。此外,近年来国家在推进部门预算、国库集中收付、收支两条线、政府收支分类和预算公开等改革方面积累了一些成功经验,也需要用法律的形式确定下来。法律与现实脱节的问题再也难以回避,预算法的修订迫在眉睫。

预算法是预算管理的基本法律,对国家政治、经济生活有着极为重要的影响,被称为“经济宪法”“亚宪法”。正因为如此,修法的过程并不容易。十一届全国人大常委会任期内,先后于2011 年12月和2012 年6 月两次审议了预算法修正案草案,并在2012 年7 月向社会全文公布征求意见。一个月时间里,立法机关收到了超过33 万条网上意见,全社会的关注度可见一斑。

2014 年4 月, 十二届全国人大常委会第八次会议对预算法修正案草案进行了三审。全国人大常委会组成人员普遍认为, 草案三审稿体现了党的十八大和十八届三中全会精神, 回应了社会关切, 修改得较好, 同时对一些问题提出了进一步修改完善的意见。会后, 全国人大法律委员会、全国人大常委会法制工作委员会就加强基层人大对预算的审查监督等问题到北京、浙江调研, 在北京召开座谈会听取部分地方人大的同志对草案的意见, 并就草案的主要问题与全国人大财政经济委员会、全国人大常委会预算工作委员会、国务院法制办公室、财政部交换意见, 共同研究。随着不断修改完善, 预算法修正案草案也日臻成熟。草案四审稿在全口径预算、预算公开、转移支付、预算审查制度、地方债等方面有诸多亮点。

据了解,如果往前追溯,我国现行预算法自2004 年便启动修改程序,到现在完成首次大修,可谓历时十年,过程曲折,凸显改革的复杂与艰难。刘剑文认为,其根源在于一系列改革难题,如预算公开、地方债、转移支付制度改革、预算管理和监管等最初在改革方向上难以达成共识。

如今,随着时间的推进,越来越多的改革共识补充进预算法,新预算法也必将成为财税改革提速的重要制度保障。值得一提的立法前评估 :在草案提请第四次审议之前,2014 年8 月11 日至12 日, 全国人大常委会法工委召开会议, 邀请全国人大代表、专家学者、中央有关部门、地方人大和财政部门等方面的代表, 就修正案草案主要修改内容的可行性、出台时机、实施后的社会效果及实施中可能出现的问题进行论证评估。

总的评价是: 草案体现了党的十八大和十八届三中全会决定精神, 与财税体制改革总体方案衔接较好, 有利于增强预算的完整性、科学性和透明度, 规范预算执行, 强化政府债务管理, 加强预算审查监督。各项规定符合实际, 具体、明确、可行, 是一部比较成熟的法律案。有的会议代表还对草案提出了一些具体修改意见, 全国人大法律委员会进行了认真研究, 对有的意见予以采纳。

修法亮点突出 回应社会关切

预算法牵涉到国家近20 万亿元巨量预算资金的管理问题。财政部数据显示,2014 年国家一般公共财政预算收入将超过13.9 万亿元,支出将超过15 万亿元。进一步明确立法宗旨被认为是新预算法的一大亮点。修改后的预算法明确,立法是为了规范政府收支行为,强化预算约束,加强对预算的管理和监督,建立健全全面规范、公开透明的预算制度。

如何规范地方发债在预算法修改过程中备受瞩目。党的十八届三中全会决定提出,要建立规范合理的中央和地方政府债务管理和风险预警机制。新预算法在部分“开闸”地方发债的同时,对地方政府发债作出了诸多具体规定,以严格防范债务风险的扩张。比如,限定了举债主体、方式和规模,明确举债的用途应当是“预算中必需的建设投资的部分资金”,“只能用于公益性资本支出,不得用于经常性支出”,并要求对本级政府举借债务的情况作出说明。

预算公开入法也受到普遍关注。从现行法“只字未提”预算公开,到二审稿将向社会公开预算、预算调整、决算写入总则,再到三审、四审将预算公开的时效、内容等条款补充入法,并强调要公开政府债务情况、机关运行经费和政府采购情况,预算法修改一步步完善,充分保证公众的知情权。

新预算法的另一个亮点是,更加详细地规范了预算编制和调整,硬化预算对政府支出的约束。预算法新增条款限制预算调整行为,并详细规定如何编制预算调整方案。其中,第六十七条限定了执行中允许调整预算的四种情况——需要增加或减少预算总支出的,需要调入预算稳定调节基金的,需要调减预算安排的重点支出数额的,需要增加举借债务数额的。第七十条则明确规定,除第六十九条规定的程序,“各级政府不得作出预算调整的决定。”

约束预算,还需要严肃追责。新预算法还对未按规定编制、调整预算等行为,引入“追究行政责任”的惩戒规定。第九十二条明确,“违反本法规定,进行预算调整的”,将对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员追究行政责任 ;第九十四条则更加严格 :违反本法规定“挪用重点支出资金,或者在预算之外及超预算标准建设楼堂馆所的,责令改正,对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员给予撤职、开除的处分”。

全面规范、公开透明的预算必须建立在“全口径预算”的基础之上。全口径预算是新预算法的亮点之一,法律明确规定 :“政府的全部收入和支出都应当纳入预算。”“预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算。”新预算法还释放出转移支付制度改革的积极信号,首次将转移支付制度的相关内容列入法条,并赋予其法律地位,鼓励一般性转移支付、限制专项转移支付,也成为此次修法的一大亮点。新预算法还多处增加了强化人大对预算审查监督方面的内容,比如对预算编制的细化提出了具体要求,强化了人大对预算的初步审查制度,并对人大在审议预算草案及其报告、预算执行情况的报告时应重点审查哪些内容, 也作出了详细规定。此外,新预算法还强调,各级政府应当建立跨年度预算平衡机制。新预算法还增加规定,国家实行国库集中收缴和集中支付制度,对政府全部收入和支出实行国库集中收付管理。

北京大学法学院教授刘剑文 :新预算法的立法宗旨在现行法强调“健全国家对预算的管理”基础上,增加“规范政府收支行为,强化预算约束”内容。从立法宗旨看,预算法以前是一部“帮助政府管钱袋子”的法律,现在则是一部“规范政府钱袋子”的法律。也就是说,政府从管理主体,变为被监督对象,用法律约束行政权力,让人民监督政府花钱。

财政部财政科学研究所副所长白景明 :保证预算有效执行,首先要保证它是规范编制的。政府行为需要资金保障。新预算法从法律上明确不能随意调整预算,有助于规范政府的行为,杜绝“拍脑袋”决策。

武汉大学法学院教授熊伟 :新预算法关于人大预算监督的规定更细化,可操作,才能确保监督权真正落地,避免人大对预算的审查监督流于形式。

推动新预算法有效落地

法律的生命在于实施,法律的权威也在于实施。“天下之事,不难于立法,而难于法之必行。”如果有了新预算法而实施不力,那么法立得再好也会打折扣,依法行政、依法理财就会成为一句空话。新预算法通过后,认真贯彻实施新预算法成为推动法律有效落地的一项重要任务。

做好新预算法的学习宣传工作很重要。要认真学习、全面理解新预算法,准确掌握新预算法的精神、原则和各项具体规定,增强预算法治意识,严格依法办事,切实做到有法必依、执法必严、违法必究。财政部部长楼继伟表示,财政部在“六五”普法验收中要把各地贯彻执行新预算法的情况作为重要考核内容。同时,各地要采取各种方式广泛宣传新预算法,让社会公众了解掌握预算法律知识,推动全社会形成良好法治环境。

同时,新一轮财税体制改革启动在即,还应做好新预算法实施的立法配套工作。楼继伟强调,新预算法的制定和实施正处于我国全面深化改革时期,对一些符合改革发展方向但一时还难以具体规定的问题仅作了一些原则性规定。中央层面还需要按照新预算法确定的原则及授权,抓紧修订预算法实施条例,研究制定财政转移支付、财政资金支付、政府债务管理、政府综合财务报告等方面的规章制度。地方层面还可以制定有关预算审查监督的决定或者地方性法规。总之,加快形成一套较完善的现代预算制度,增强新预算法的可操作性、可执行性,为依法理财奠定坚实的制度基础。

财政部财政科学研究所副所长白景明 :我们现在要推进国家治理体系和治理能力现代化,就要加快推进财税制度改革。预算法修改为推进财税改革提供了法律依据。在这个基础上,国务院从行政层面可以加快推进了。在预算法修改后,国务院常务会议即聚焦预算改革相关问题,释放出财税改革将“快马加鞭”。

中国社科院财经战略研究院研究员汪德华 :目前来看,怎样执行好这一法律是需要面对的问题,很多技术性和配套细化的工作需要政府来完成,改革的任务仍然较重。 (文/本刊记者  王萍)

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委员长参加预算法修正案草案分组审议

8 月25 日,预算法修正案草案四审稿提请全国人大常委会第十次会议审议,预算法大修面临最后冲刺。8 月26日上午,常委会会议分组审议了预算法修正案草案。

因预算法修改与中国改革进程密切相关,修法受到社会各界高频关注。尽管已是第四次审议,但常委会组成人员和列席会议的全国人大代表及各专门委员会的同志仍热情不减,在审议时对预算法修改这一议题有备而来、倾注大量心血,共有80 多人踊跃发言或提供书面材料,为法律的最终修改完善建言支招。

张德江委员长参加了分组审议,委员们的发言一个接着一个,紧凑高效,审议内容不断引向深入。和张德江委员长同组审议的吴晓灵委员抢到了第一个发言的机会。吴晓灵指出,乱收费是群众反映的突出问题,为了防止政府以各种名义乱收费,建议在规定“政府的全部收入和支出都应当纳入预算”的同时,增加一款内容 :“政府全部收入项目由法律、行政法规规定或由同级人大批准”,以此对政府收入的内涵通过法律进行界定。

吴晓灵发言完毕后,买买提明·牙生委员抢到了第二个发言机会。他的发言同样简明扼要。参会人员注意到,仅张德江委员长参加审议的这一组就有15 人就预算法修正案草案发言。为了让更多人有发言机会,“简短精悍、直奔主题”成为此次预算法修正案草案审议的一个鲜明特点。因为预算法议题重要、关注度高,“抢话筒”也成为各分组会场的一道民主风景。民意在委员和代表们的“抢”中得到充分释放、表达和传递。

参与审议的全国人大常委会组成人员与列席会议的同志表示,草案四审稿较好地体现了党的十八大和十八届三中全会决定精神,充分吸取前几次审议意见,回应社会关切,顺应全面深化改革要求,已经比较成熟,建议提请本次会议表决通过。

审议中,与会人员也提出一些进一步修改完善的意见。政府收支是否全部纳入预算管理,是堵住“小金库”等支出漏洞的关键。任茂东等委员建议,应在草案中对“政府全部收支”作进一步明确,确保国家财政资金花得更规范。

强化人大对预算的审查监督是预算法修改的重点内容。车光铁委员建议,要保障和提高预算审查质量,应在草案中考虑给人大代表更多讨论审议预算的时间。如何防控地方政府性债务风险是预算法修改的热点。一些与会人员评价,四审稿为地方债设置“八道锁”防风险值得肯定,但仍有进一步严格规范管理的空间。

预算法修改涉及广泛,也有与会人员建议草案覆盖内容应更全面,如建议增加落实税收法定原则的内容等。

还有不少声音呼吁强化新预算法出台后的执行和细化问题,包括尽快启动其他相关法规的修改与之配套、抓紧编制转移支付相关法规补足空缺,以及及时出台预算法实施细则,确保一些重大、热点及敏感问题的管理和规范更具体化。

责任编辑: 张学文
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