中美两国立法机构委员会的法律地位和作用

    中国全国人大与美国国会交往与合作是中美关系的重要组成部分，为中美构建新型大国关系发挥着独特的作用。全国人大与美国国会众参两院之间的定期交流机制和委员会之间的对口交流业已成为两国立法机构增进相互了解与互信、推进立法交流与合作的重要平台。借鉴美国的法律体系、立法经验、普法实践中那些对我们有益有用的东西，对完善和发展全国人大相关工作制度和程序具有积极意义。

本文以中美两国立法机构委员会制度为例，对各自的法律地位和作用试作分析与比较，以供交流与了解。

全国人大专门委员会是根据宪法、全国人民代表大会组织法设立的，第十二届全国人大下设专门委员会9个，全国人大常委会下设工作委员会4 个。美国国会众参两院委员会是根据《立法机构改革法案》等有关法律规定和两院议事规则设立的，第113 届国会众院下设委员会20 个、特设委员会1 个、小组委员会102 个，参院下设委员会16 个、特设委员会4 个、小组委员会73 个。全国人大专门委员会是全国人大的工作机关，其工作具有经常性和专门性的特点，而美国国会众参两院委员会则更多强调其立法、监督和制约行政部门的作用。

一

1954 年，第一届全国人大第一次会议决定成立由85 人组成的第一届全国人大民族委员会和由33 人组成的法案委员会。60 年来，随着人民代表大会制度发展和不断完善，专门委员会的工作也逐步走向规范化、制度化、法律化。

全国人大专门委员会的设立及其制度的发展是与全国人大及其常委会履行宪法所赋予的权力分不开的，是与人大代表依法履职、发挥作用分不开的。第六届全国人大常委会委员长彭真曾指出，“过去我们没有专门委员会时，什么问题都要提到主席团来，不开代表大会时，则是什么问题都要报到人大常委会上来，人大常委会因为人多，就不好讨论各种问题，尤其是不能分门别类的讨论。”全国人大及其常委会在立法、监督、代表工作、对外交往等方面的工作需要，设立了专门委员会，并通过立法和制度建设，对委员会机构设置、职责范围、工作程序逐步作出原则规定。

1982 年12 月10 日，第五届全国人大第五次会议表决通过全国人民代表大会组织法，列专章对全国人大专门委员会组成、结构、职责、相关程序作出规定。1987 年11 月24日，第六届全国人大常委会第二十三次会议表决通过、2009年4 月24 日修改的全国人大常委会议事规则，涉及专门委员会的规定有8 条。1989 年4 月4 日，第七届全国人大第二次会议表决通过全国人民代表大会议事规则，涉及专门委员会的规定有11 条。2000 年3 月15 日，第九届全国人大第三次会议表决通过立法法，对委员会立法程序作出规定。

此外，2005 年6 月17 日，全国人大常委会委员长会议原则同意“关于充分发挥专门委员会作用的若干意见”，对专门委员会研究、审议、拟订有关法律案、协助常委会开展执法检查、听取和审议“一府两院”工作报告，对法规进行备案审查、处理代表议案、建议和批评意见等方面作出15 条规定。

二

美国国会的立法权和监督权经历过集权、分权、置于公众监督之下的历史演变。初期，立法权和监督权由众参两院集体行使，立法、监督工作单一、量小，议员没有助手，亲力亲为。第二次世界大战后，第79 届国会从加强立法、监督工作出发，以限制行政部门膨胀的权力为落脚点，于1946 年通过《立法机构改革法案》，将国会的立法权、监督权、调查权下放委员会，由委员会及其小组委员会依法行使，从而开启了当代美国国会委员会制度。

上世纪六十年代，美国民权运动激发公民参政议政热情，强烈要求政治透明和公开；随着越战结束，要求理顺立法、行政部门的关系，特别是“战争权力”的关系呼声高涨，加之媒体发挥了独立调查和监督作用，催生了新一轮的立法机构改革浪潮。经过5 年努力，历经三届国会，第91 届国会于1970 年再次通过《立法机构改革法案》，进一步完善委员会制度，赋予委员会更多职权，从而委员会走向国会政治中心舞台。

（一）第一次改革。1789 年，第一届美国国会成立的第一个委员会为“议案誊清委员会”，既没有立法权，也没有监督权，主要职责是誊清议员起草的和最后通过的议案。随后，类似现在的筹款、拨款委员会相继成立。到了1810 年众参两院共成立10 个委员会，内战时期增至60多个，第一次世界大战前夕竟达100 多个，其中，众院就有61 个。委员会数量的增加标志着国会对行政部门制约和监督进一步加强。

伴随着委员会数量增加，机构臃肿、推诿扯皮、官僚作风等问题显现，引起包括议员在内的广泛批评和指责，改革委员会制度呼声四起。第二次世界大战爆发，美国国内政治生态发生了重大变化，总统的战争权力的拓展、国家安全摆上议事日程、社会福利事业发展等扩大了联邦政府的权力。为应对国内政治和战后国际形势发展的需要，1945 年2 月，国会通过两院联合决议，成立共同委员会，就立法机构改革问题进行研究并提出建议。经反复研究讨论和征求意见，该委员会向国会提交了含有37 项改革措施的立法机构改革报告，在此基础上，形成《1946年立法机构改革法案》，经众参两院通过后，杜鲁门总统于1946 年8 月签署。

由于该法案没有对委员会下设的小组委员会作出规定，小组委员会从第81 届国会的60 个增至第91 届国会的265 个。尽管如此，这是美国国会历史上第一次机构改革，也是力度最大的改革，标志着当代美国国会委员会制度基本形成。

（二）第二次改革。经过20 年的实践，美国国会委员会制度面临新的挑战和发展机遇。为进一步制约行政部门的权力，理顺立法、行政部门的战争权力关系，回应公众参与政治生活，议员对选民负责、受选民监督的诉求，1965 年再次掀起立法机构改革运动。当年5 月，国会再次通过两院联合决议，成立共同委员会，就国会组织形式、运作方式和现状进行全面调查和研究，并就加强国会制度、简化国会运作程序、改进与联邦政府关系、委员会主席权力下放等问题进行研究并提出建议。通过举行40 场听证会，收集情况、听取意见、反复研究，该委员会于1966 年7 月向国会提交了含有120 条建议的立法机构改革报告。在此基础上，再次形成《立法机构改革法案》，提请第89 届国会审议，因国会未采取行动而搁浅。1967 年1 月，该法案重新提请第90 届国会审议，参院通过但众院未采取行动，再次受挫。经反复协商，1969 年4 月，众院规则委员会介入，重起炉灶。1970 年7 月，众院开始审议、修改、通过了由规则委员会提交的改革法案；10 月，参院经修改通过并交由众院通过其修改的文本；10 月26 日，尼克松总统签署成法。

这项法案因涉及利益和权力的调整，从启动到成法经历了5 年5 个月的游说、妥协、让利，从另一个则面反映了委员会在美国国会政治中的地位和作用。

（三）其他调整。上世纪八九十年代，委员会的改革主要集中在减少小组委员会数量，限制小组委员会职责范围，配备专业助手，对举行听证会的条件等作了一些限制。共和党掌控众院后规定，委员会主席任期不得超过三届，之后小组委员会主席任期亦适用此规定；小组委员会数量控制在5 个以内，拨款委员会除外；参院规定委员会主席任期不得超过6 年；取消、合并相关委员会。“9·11”后，众参两院分别增设国土安全委员会，赋予两院情报委员会更多监控权力。第109 届国会起，进一步强调众参两院道德委员会监督调查工作的重要性和必要性，对议员道德操守、廉洁从政加强监督，并在程序上作了一些强制性规定。

经过220 多年历史演变，美国国会众参两院委员会已形成一整套行之有效的制度，成为国会政治的中心，政党政治较量的舞台，利益集团、游说集团、院外集团及外国政府施加影响，争取其利益最大化的重要对象。

三

中国全国人大专门委员会的职权主要由宪法和全国人民代表大会组织法赋予。宪法第七十条规定；“全国人民代表大会设立民族委员会、法律委员会、财政经济委员会、教育科学文化卫生委员会、外事委员会、华侨委员会和其他需要设立的专门委员会。在全国人民代表大会闭会期间，各专门委员会受全国人大常委会的领导。各专门委员会在全国人民代表大会和全国人大常委会领导下，研究、审议和拟订有关议案。”（之后，增加了内务司法委员会、环境与资源保护委员会、农业与农村委员会。）

全国人民代表大会组织法第三十七条规定了专门委员会享有以下五项职权：

（一）审议全国人民代表大会主席团或者全国人民代表大会常务委员会交付的议案；

（二）向全国人民代表大会主席团或者全国人民代表大会常务委员会提出属于全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会职权范围内同本委员会有关的议案；

（三）审议全国人民代表大会常务委员会交付的被认为同宪法、法律相抵触的国务院的行政法规、决定和命令，国务院各部、各委员会的命令、指示和规章，省、自治区、直辖市的人民代表大会和它的常务委员会的地方性法规和决议，以及省、自治区、直辖市的人民政府的决定、命令和规章，提出报告；

（四）审议全国人民代表大会主席团或者全国人民代表大会常务委员会交付的质询案，听取受质询机关对质询案的答复，必要的时候向全国人民代表大会主席团或者全国人民代表大会常务委员会提出报告；

（五）对属于全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会职权范围内同本委员会有关的问题，进行调查研究，提出建议。

多年来，全国人大9 个专门委员会依法履职，做了大量卓有成效的工作，形成许多行之有效的工作制度，丰富了宪法规定的“研究”“审议”“拟订”3 项职权和全国人大组织法规定的5 项职责范围的内涵。9 个专门委员会根据自身工作实际，制订了各自工作规则，规定了相关程序，确保了各项工作有序开展。

四

美国国会众参两院委员会根据其职责和授权，可分为委员会及其小组委员会、特设委员会、两院联合委员会、独立委员会。根据《立法机构改革法案》和众参两院议事规则，委员会享有立法权、监督权、调查权、批约权和人事确认权（参院相关委员会），特别委员会、两院联合委员会、独立委员会没有立法权，但享有监督权和调查权。主要职责如下：

（一）审议通过法案、议案，提请众参两院辩论通过。美国主要内政外交政策的制定与执行须经国会立法或授权。国会通过决议，批准联邦政府年度财政预算，并通过拨款法案进行各项拨款；通过授权立法，行政部门才能依法行政或实施相关项目；批准其赋税、贸易、征兵、财政等重要政策，批准总统与外国政府和国际机构缔结的条约、协定，决定战争与和平。凡此种种，议员个人提出或联署的相关法案、决议案提交后都要进入委员会立法程序。委员会或小组委员会举行听证会、实地调研取证，汇总相关意见，召开全体会议，辩论、修正、表决、简单多数通过。一届国会任期两年，平均有1 万5 千件法案、决议案，最终由委员会全体会议审议通过的少之又少，大多数是胎死腹中。

（二）监督行政部门工作。国会依法监督联邦政府内政外交和人事等方面的工作主要由委员会及其小组委员会承担。委员会或小组委员会通过举行听证会，传唤联邦政府各部门官员出席作证，回答议员质询，提供国会所需文件、资料；就行政部门违法行政或不按法律法规处事等案件、指控进行调查，并提出惩处建议。联邦政府各部门官员如对委员会签发的传票置若罔闻，或提供不实证辞、伪证、虚假材料，将以“藐视国会罪”论处，如罪名成立，则追究其刑事责任。

（三）人事确认。总统对大法官、内阁成员等政府主要官员、驻外使节的任命须经参院批准。参院秘书长收到总统的提名签批件后即交付参院相关委员会审议。委员会就此进行全面调查，包括提名人选的资格、经历、言行、家庭、纳税情况、有无违法违规记录等。经查无问题的，则出席听证会，接受参议员询问，然后进行唱名表决，简单多数通过后，委员会提请参院全体会议表决。这是一个相对较长、有时很痛苦的过程，不乏提名人受不了煎熬而宣布退出的例子。如果某位参议员对该提名人不信任，出于政党因素或其他原因，可以阻止委员会程序。因此，围绕总统提名人获得通过，白宫与参院多数党、少数党领袖，相关委员会主席、参议员保持密切沟通和磋商，通常情况下会被迫作出让步和妥协。

美国众参两院委员会的职权和职责范围由《立法机构改革法案》和众参两院议事规则规定，其目的就是制约行政部门，确保行政部门对国会负责，因此，是具体的、刚性的。委员会可根据各自的职责范围制订议事规则，规范审议众参两院交付审议的各类议案、监督行政部门依法行政、调查行政立法部门及官员违法违规行为并提出惩处建议等各项工作程序，举行听证会程序，参院委员会人事任命案确认程序等。委员会由于职责不同，规则各异，但不得与两院议事规则相抵触。

五

总体看，美国国会两次立法机构改革扩大了委员会及其主席的权力，大部分规定是有“牙齿”的，有的还带有强迫性。赋予委员会法律权威，赋予委员会主席和少数党首席成员权力，符合美国国情，是美国政治体制和治国理念的具体体现。但是，随着立法、监督、调查工作主体转移至委员会，众参两院就各类议案的实质性辩论少了，程序性争吵多了，程序性表决多了；两党协商少了，相互指责多了，为反对而反对的多了；委员会主席权力大了，说一不二了，不同的意见简单付诸表决，以确保多数党利益、选区的利益，而不是国家的整体利益。美国的一些国会问题的专家学者甚至议员把这种现象称之为“委员会绑架国会”。究其原因，制度上的缺陷使然，改革势在必行。

全国人大专门委员会具有独特的法律地位和性质，宪法赋予其研究、审议、拟订有关议案职权，全国人大组织法规定其职责范围。专门委员会具有人才荟萃、知识密集、经验丰富等特点和优势，保持着工作的专业性和经常性。改进和加强专门委员会的工作，充分发挥专门委员会的作用是发展和完善人民代表大会制度的有机组成部分。经过60 年的工作实践，特别是执行中央〔2005〕9 号文件中“关于充分发挥专门委员会作用的若干意见”近10 年来，专门委员会在研究审议拟订有关议案、协助全国人大常委会开展监督工作等方面有许多好的做法，积累了丰富的经验，似有必要结合相关法律条文和文件规定，使之进一步充实和规范，最终上升为统一的关于专门委员会的法律或议事规则，以确保专门委员会紧紧围绕全国人大及其常委会的中心任务，积极开展调查研究，深入了解实际情况，认真研究审议拟定有关议案，加强与有关方面沟通协调，增进相互之间密切配合，切实履行好宪法法律所赋予的职责。