食品安全法修改：打响舌尖保卫战

图/CFP

民以食为天，食以安为先。近年来，面对食品安全事件的层出不穷，如何保证“舌尖上的安全”，成为关乎公众切身利益，乃至社会稳定的迫切问题。6 月底，食品安全法修订草案提交十二届全国人大常委会第九次会议审议。据了解，这是该法自2009 年6 月1 日施行以来的首次修改。

本次修改贯彻了十八届三中全会关于建立最严格的食品安全监管制度的总体要求。审议中，全国人大常委会组成人员普遍认为，修订案草案更加突出食品安全风险预防，建立了全程监管，加大对违法行为处罚力度，细化并加重对地方政府负责人和监管人员的处分，填补了网购、保健食品等领域的监管法律空白，对维护我国食品安全，提供了更全面的法律保障。

“食品安全是重大民生问题，关系人民群众身体健康和生命安全。”张德江委员长在常委会会议闭幕会上对法律的修改工作提出要求，强调要以对人民高度负责的态度，下功夫把食品安全法修改好，“进一步健全更加完善、更加科学、更加严格的食品安全监管制度，切实解决食品安全领域存在的突出问题，使这部重要法律有效管用。”他同时指出，在审议修改过程中，要通过多种形式，广泛听取各方面意见，积极回应社会关切。

修法正当其时

“现行食品安全法对规范食品生产经营活动、保障食品安全发挥了重要作用，食品安全整体水平得到提升，食品安全形势总体稳中向好。”国家食品药品监督管理局局长张勇6 月23 日在常委会会议上作食品安全法修订草案的说明时对现行法律的作用给予了充分肯定。

本次食品安全法修订案草案对婴幼儿配方乳粉的生产和销售作出严格规定。摄影/ 张维炜

据了解，在食品安全法实施五年的时间里，全国范围内连续开展了一系列治理整顿行动，如农村食品安全专项整治，食品非法添加和滥用食品添加剂专项整治，“瘦肉精”和“地沟油”专项整治，乳制品、食用油、肉类、酒类、保健食品等重点品种综合治理，儿童食品、学校及周边食品安全专项整治，超过保质期食品、回收食品专项整治，网络食品交易和进出口食品专项整治等。

通过整理整顿，有效解决了食品安全领域存在的一些突出问题，进一步规范了食品生产经营秩序，净化了食品市场环境。

但是“食品安全形势依然严峻。”张勇同时表示，我国食品企业违法生产经营现象依然存在，食品安全事件时有发生，监管体制、手段和制度等尚不能完全适应食品安全需要，法律责任偏轻、重典治乱威慑作用没有得到充分发挥。

近年来，全国人大代表和社会各方面建议修改食品安全法的呼声不断。全国人大教科文卫委在提交本次常委会会议审议的报告中说道，仅第十二届全国人大以来，全国人大代表就提出了13 件关于修改食品安全法的议案，强烈要求修法。

面对日益凸显的食品安全问题，全国人大教科文卫委在审议稿中提出，对现行食品安全法进行修改和完善，建立更加严格、更加科学的食品安全监管制度，有针对性地解决当前食品安全工作中存在的突出问题，是完全必要的。

突破监管困局

目前，我国食品安全监管体制确立了对食品从农田到餐桌的部门分段监管的模式，然而由于各个监管部门的职责划分不明确，职能衔接上存在漏洞，实践中容易出现相互推诿和监管的空白地带。

近年来豆芽涉“毒”事件屡屡发生、重复上演就是一个典型的例证。全国人大代表戴天荣对此类事件一直十分关注。他向记者表示，豆芽属于食品和农产品之间的临界产品。在工商部门看来，他们只负责商品流通领域，豆芽生产应归质监管；质监部门则认为豆芽属于初级农产品，应归农业部门管；农业部门认为豆芽不属于“地里长出的”，是初级农产品的加工品，不在他们管辖范围。不仅如此，“实际上，包括菜市场的卤味烤禽、现场制售的面包糕饼及保健品等等，都存在监管真空。”戴天荣说。

为解决食品安全的监管困局，2013年3 月，我国对食品安全监管体制做出重大调整，十二届全国人大一次会议表决通过了《关于国务院机构改革和职能转变方案的决定》，开启新一轮大部制改革。其中，整合分管农产品、食品各部门的职能首当其冲。

该方案明确提出，组建国家食品药品监督管理总局。“对生产、流通、消费环节的食品安全和药品的安全性、有效性实施统一监督管理等。”在外界看来，这种划分散于集中的统一监管模式，更有助于明晰食品安全的责任，提高监管效率。

适应这一决策调整，张勇表示，本次食品安全法修订案草案完善了食品安全监管体制，将现行分段监管体制修改为由食品药品监管部门统一负责食品生产、流通和餐饮服务监管的相对集中的体制。

草案规定，国务院食品药品监管部门负责对食品生产经营活动实施监督管理，并承担国务院食品安全委员会的日常工作。国务院其他有关部门依照本法和国务院规定的职责承担有关食品安全工作。

“本次修改在责任体系上的一个重要改革，就是把行政监督的多段分管变成了两段分管，由农业部门监管食用的初级农产品，而涉及食品的其他市场环节一并统归食品药品监管部门来管理。”谢小军委员表示，本次修法从立法层面将一轮的国务院机构改革成果落实下来，可以消除过去对食品生产经营的各个环节“九龙治水”现象，对于行政监管中的权力交叉、责任缺位、争权诿责等问题都将有较为有效的改进。

王陇德、刘德培等委员则指出，虽然修改内容已经注重全程监管并体现了执法主体，但是对主要监督部门的职责还是阐述得不清楚。希望能够体现权力责任的统一，对食品安全主管部门的责任予以明确。

法律之间的衔接工作不可忽视。刘振伟委员认为，过去的管理体制是分段管理，这次修改有一些整合，但食用农产品和食品的界限在实践中并不是很清楚，管理的边界也不是完全清晰，建议修法时还应做好食品安全法和农产品质量安全法的衔接。

重罚治乱

“为什么明知会对他人的健康甚至生命造成伤害，一些食品企业的经营者还要铤而走险？”梁胜利委员认为，原因在于铤而走险生产假冒伪劣食品获取的回报很高，而违法成本过低。

现实中，在对染色馒头、瘦肉精火腿、地沟油销售等一系列食品安全案件的调查中，人们常常发现，食品生产者由此获得的暴利远远要高于其事后所受到的惩罚。很多企业主明明知道是犯法的，依然去违法。全国人大代表鲍家科气愤地说，“一袋牛奶、一袋馒头、一根火腿肠，价格虽不高，但是消费者食用后，特别是特定人群吃了以后，代价是很大的。”

“立法要下狠心，治乱应用重典，否则食品安全问题难以彻底改善。”侯义斌委员说，这就需要对食品安全问题从法律上做进一步思考。他强调，应把“重典治乱”的理念重点体现在经济责任上，加大对不法行为的惩处力度。

本次修法的一个重要宗旨就是按照建立最严格的食品安全监管制度的总体要求，建立最严格的各方法律责任制度。据张勇介绍，本次修订案草案综合运用民事、行政、刑事等手段，对违法生产经营者进行最严厉的处罚，对失职渎职的地方政府和监管部门实行最严肃的问责，对违法作业的检验机构等实行最严格的追责。

在行政处罚方面，草案大幅提高处罚力度，对在食品中添加有毒有害物质等性质恶劣违法行为，规定直接吊销许可证，并处最高为货值金额三十倍的罚款；对明知从事上述严重违法行为、仍为其提供生产场所或者向其销售违禁物质的主体，规定了最高二十万元的罚款；对因食品安全违法行为受到刑事处罚或者出具虚假检验报告受到开除处分的食品检验机构人员，规定终身禁止从事食品检验工作。

尽管如此，多数委员和代表仍认为力度还不够。龚建明委员提出，有些处罚标准仍然太低。“以当前的物价水平，有些处罚标准的最低值仅为2000 元，考虑到未来的物价上涨指数，这一点钱对于违法者成本太低，根本不利于对违规、违法食品生产经营者产生威慑力。”他建议进一步提高处罚标准。

“对于食品安全问题，要用法律、经济、行政三个手段一起抓，建立社会公信，广泛接受社会的监督，让生产者在生产食品过程中没有达到安全标准或者是违法犯罪的，付出的成本代价要比获取的还要大，这样才能够有效的控制、打击这方面的违法犯罪行为。”梁胜利建议法律要对企业生产经营者应该承担的责任进一步明确，建立食品安全黑名单制，使生产企业一旦出现食品安全问题，就要退出食品行业，再不能继续经营下去。

在对食品生产经营者加重处罚责任之外，本次修订还细化并加重对失职地方政府责任人和食品安全监管人员的处分。增设地方政府主要负责人应当引咎辞职的情形；设置监管“高压线”，对瞒报、谎报重大食品安全事故等三种行为的，直接给予开除处分。

“在法律责任的规定中只规定地方政府的责任是不够的。”任茂东委员认为，法律还应该建立起自下而上的问责制，让消费者和普通公众都有问责监管机关及其人员的权利。他表示，监督权掌握在公众手中，才是解决食品安全问题的关键所在。

弥补法律盲区

伴随着信息时代的疾步前行，中国消费者的购物方式发生了巨大改变，网购已从最初的“新生事物”变身为全社会参与的交易方式。然而，与此同时，不法商家通过网络实施欺诈，贩卖假冒伪劣食品的情况也呈高发态势。

此次修订案草案，新增了不少条款，加强了对网络食品、保健食品、婴幼儿配方食品的监管，填补了一些领域的法律盲区。

具体而言，本次修订案草案增设了网络食品交易相关主体的食品安全责任，规定，消费者通过网络食品交易第三方平台购买食品，其合法权益受到损害的，可以向入网食品经营者或者食品生产者要求赔偿。网络食品交易第三方平台提供者不能提供入网食品经营者的真实名称、地址和有效联系方式的，由网络食品交易第三方平台提供者赔偿。网络食品交易第三方平台提供者赔偿后，有权向入网食品经营者或者食品生产者追偿。网络食品交易第三方平台提供者作出更有利于消费者的承诺的，应当履行承诺。

草案同时规定，第三方平台提供者应对入网食品经营者进行实名登记并明确其管理责任；依法应当取得食品生产经营许可证的，还应当审查其许可证；消费者通过第三方交易平台购买食品合法权益受到损害的，第三方平台如不能提供入网食品经营者真实地址和有效联系方式的，应当先行赔付。王陇德委员在6 月27 日接受网络在线访谈时表示，这些规定都将有助于保障食品网络营销的安全和质量。

自从 “三聚氰胺”奶粉事件曝出后，社会对婴幼儿配方乳粉的安全问题一直十分关注，本次修法也专门对此作出更加严格的规定，明确对于婴幼儿食品的配方、原料都要进行备案。婴幼儿配方食品每批都要逐批检验，从而保证质量。

目前，国内市场中“洋奶粉”的质量参差不齐，在贴牌生产过程中，企业难以实现对产品的全过程监管，带来质量安全风险。为此，草案还规定婴幼儿配方乳粉不得以委托、贴牌、分装方式生产。

近年来，随着生活水平的提高，我国保健品行业发展迅猛，然而，由于行业准入门槛低和相关法律的不完善，导致市场繁荣发展的背后充斥着夸大功效、造假贩假等各种乱象。王陇德委员介绍称，本次修改增加了对保健食品的相关管理规定，特别是强调保健食品不得对健康和生命产生危害。同时，对保健食品分不同情况进行注册管理和备案管理，对于用新原料生产的保健食品明确要经过注册。另外，草案还对保健食品的生产提出了具体的生产质量管理规范。

委员们在审议中表示，本次修法十分重视回答时代发展中遇到的新问题，对于当前社会关注的突出问题，比如婴幼儿奶粉、网购食品、保健食品，以及地沟油、恶意添加、农药超标、更改保质期等问题都一一作出了回应。但他们认为，草案还要对具体修改内容广泛征求意见进行完善，做到标准明确、追究严格。“要着眼于当前的突出问题加以强调，使它们通过这部法律的实施有所好转，得到克服。”刘振起委员强调道。（文／本刊记者 张维炜）