一波三折的公路法修正案

1999 年4 月29 日，在九届全国人大常委会第九次会议闭幕会上，在表决关于修改公路法的决定草案时，决定草案因没有获得过半数赞成票而未被通过。这在人大立法史上是不多见的。

事情还得从头说起：

《中华人民共和国公路法》是1997年7 月由八届全国人大常委会第二十六次会议通过的。这部法律对公路的规划、建设、养护、经营、使用和管理作了规定。

1998 年，为了治理公路“三乱”（乱摊派、乱收费、乱罚款），理顺税费关系，合理筹集道路维护和建设资金，国务院决定对道路车辆收费管理体制进行改革。按照国务院的改革方案，拟从1999年1 月1 日起开征燃油税，取代公路养路费、公路客货运附加费和公路运输管理费等收费项目；开征车辆购置税，取代车辆购置附加费。为了进行这项改革，需要对公路法的有关条款进行修改。第一，将公路法关于筹集公路建设资金的规定中征收公路建设费用的内容删去，将之修改为：“筹集公路建设资金，除各级人民政府的财政拨款外，可以依法向国内外金融机构或者外国政府贷款。”第二，将公路法关于公路养路费用的规定修改为：“国家采用征税的办法筹集公路养护资金，具体办法由国务院规定。”第三，将公路法关于未按照国家有关规定缴纳公路建设、养护费用的处罚规定删去。

国务院于1998 年10 月向全国人大常委会提出公路法修正案草案。交通部部长黄镇东于10 月27 日在九届全国人大常委会第五次会议上作了关于公路法修正案草案的说明。

根据《全国人民代表大会常务委员会议事规则》的规定，修改法律的议案，可以在当次常委会会议上表决通过。同时，国务院希望能尽早通过公路法修正案，以便从1999 年1 月1 日起进行相应的“费改税”改革。因此，按照九届全国人大常委会第五次会议原先的日程安排，准备当次会议就表决通过国务院提出的公路法修正案。

1999 年4 月29 日，九届全国人大常委会第九次会议表决关于修改公路法的决定草案。决定草案因没有获得过半数赞成票而未被通过。摄影/ 任海霞

但是，在会议审议公路法修正案草案之后，情况发生了变化。在分组审议时，不少常委会组成人员和列席会议的同志对草案提出了不同意见。虽然大家对国务院提出的“费改税”的改革表示赞成，对修正案草案的内容也没有不同意见，但认为国务院对“费改税”改革的实施方案考虑不够周到。主要体现在以下几个问题上：

第一，不少同志担心实行“费改税”后，不同行业、不同领域所支出的负担会出现不平衡，特别是对有些方面可能增加的负担而进行的补偿是不是都采取了对应的办法，尚有悬疑，如：对农民拖拉机机耕用油的问题，涉及农民负担，应考虑妥善的解决办法。

第二，由于征收燃油税不仅涉及在公路上行驶的车辆，还涉及渔民的渔船等使用柴油的单位增加负担的问题。由于渔船只用柴油而不上公路，有的同志提出，为了使农村和工厂使用能源花费合理，可否从汽油开始改，柴油先不动，这就把重点需要解决的问题集中到公路上了。

第三，有的同志提出，统一征收燃油税不收养路费，可能会对我国基础建设造成很大影响。地方用银行（包括世界银行、亚行）贷款修了许多路，都是用养路费收入作为还款来源，如不收养路费，会影响银行贷款修路的积极性。建议拿出具体措施解决修路贷款、还贷、担保问题之后，再通过公路法修正案；或者在通过修正案时，由有关部门随即统筹安排贷款修路的具体返还方式。根据委员们的审议意见，委员长会议建议，当次会议增加一项议程，听取国务院关于公路法修正案草案有关问题的补充说明。

11 月3 日上午，财政部部长项怀诚在常委会全体会议上作关于公路法修正案草案中涉及道路车辆收费改革有关问题的说明。项怀诚对出台“费改税”改革方案的必要性和可行性作了进一步说明，请求本次人大常委会审议通过公路法修正案草案。

同日下午，常委会分组审议公路法修正案草案时，不少常委会组成人员认为项怀诚的说明对征收燃油税后可能引发的各种问题，仍然没有拿出切实可行的解决方案。在常委会分组审议的同时，法律委员会召开会议，专门就是否将修改公路法的决定草案提交本次常委会表决进行了讨论。法律委员会根据委员们的审议意见，建议常委会本次会议对公路法修正案草案不交付表决。

常委会会议采纳了法律委员会的建议。

会议结束后，法律委员会继续就草案涉及的税费改革问题同国务院有关部门进行沟通协调。

1999 年4 月6 日, 法律委员会、财经委员会、农业与农村委员会、法制工作委员会、预算工作委员会联合召开会议，法律委员会主任委员王维澄主持，听取财政部部长项怀诚关于交通和车辆税费改革有关问题的汇报。项怀诚就常委会委员们关注的问题，包括因开征燃油税涉及农业负担及对农民的补偿问题，海洋渔业捕捞企业和渔民负担及补偿问题，水运企业、公路长途运输企业和出租汽车行业的负担问题，车辆通行费问题，以及燃油税收入如何返还给地方的问题和防止改革后继续出现乱收费的问题等，介绍了有关情况和经过进一步研究提出的相应解决办法和措施，说明对改革实施方案已作了进一步修改和完善。参加会议的专门委员会的委员对国务院有关部门就委员们的意见和建议，组织调查，弄清情况，认真研究，积极提出解决办法表示满意，认为这样做有助于改革方案的实施。建议国务院有关部门对改革实施方案继续研究修改，在实施过程中，使之更趋于完善，确保这项改革的顺利进行。

4 月8 日, 法律委员会召开会议。会议审议了关于修改公路法的决定草案（1999 年4 月8 日法律委员会审议稿），研究了常委会委员、有关专门委员会的审议意见，以及有关部门、地方的意见，就公路建设专项资金，公路养护资金必须用于公路养护，车辆通行费的收费项目、标准等问题进行了讨论，提出了修改和审议意见。会议讨论了关于公路法修正案草案审议结果的报告（草稿），提出了修改意见。

4 月26 日至29 日，九届全国人大常委会举行第九次会议。法律委员会副主任委员乔晓阳在26 日的全体会议上作关于公路法修正案草案审议结果的报告。乔晓阳说，九届全国人大常委会第五次会议对国务院提请审议的公路法修正案草案进行了初步审议。委员们认为，公路法修正案草案提出对公路和车辆的收费进行改革，由收费改为征税，符合改革方向，表示赞成，同时也提出了一些修改意见。法律委员会于4 月8 日、24 日召开会议，根据全国人大常委会委员和全国人大财经委员会的审议意见，对草案进行了审议。法律委员会认为，为了理顺税费关系，治理公路“三乱”，对现行的交通和车辆收费实行“费改税”是必要的。九届全国人大二次会议批准的政府工作报告中已经提出，要全面清理和规范收费，逐步实行费改税，“今年要以交通和车辆收费改革为突破口。”为适应这项改革，需要对公路法有关条款作相应修改。公路法修正案草案基本可行，同时对草案提出一些修改意见，建议全国人大常委会审议通过。

4 月29 日，会议在表决关于修改公路法的决定草案时，出席会议125 人，77人赞成，6 人反对，42 人弃权，赞成的人数未过常委会全体组成人员的半数。主持全体会议的李鹏委员长宣布，这个草案没有通过。当时实有常委会组成人员154 人，过半数至少需要78 张赞成票。

这次会议未能通过关于修改公路法的决定草案，一方面是因为不少常委会组成人员对草案涉及的有关问题还有不同意见，42 张弃权票就说明了这个问题；另一方面是由于表决时出席率不够高，有29 名常委会组成人员因参加“五一”颁奖大会、出差或因病请假等原因未能出席会议，如果再有些人能出席会议，草案就能过半数通过了。这也给常委会的会议制度提出了一个问题。由于人大的表决制度是绝对多数原则，即一个议案必须获得全体组成人员的过半数赞成才能通过。不到会参加表决未必持反对态度，但就法律后果来说，是一样的。参会履职应是代表和委员的基本职责。

这次会议结束后，法律委员会、财经委员会、农业与农村委员会、法制工作委员会、预算工作委员会于7 月30 日再次听取财政部部长项怀诚的汇报。汇报提出：总的看来，改革方案经过不断修改，正在逐步完善，国务院有关部门和地方政府正在抓紧进行改革方案出台前的准备工作。建议全国人大常委会继续审议，尽早通过关于修改公路法的决定。

汇报会后，法律委员会副主任委员乔晓阳于8 月4 日将《法律委、财经委、农委和法工委、预算工委听取项怀诚同志关于交通和车辆税费改革有关问题情况的报告》（简称《报告》）报送全国人大常委会秘书长何椿霖。

《报告》提出：考虑到当前农民增收存在较大困难，又正值建国五十周年大庆，近期以暂不出台可能会增加农民负担的措施为宜；同时考虑到部分委员提出的对汽油和柴油分别处理的建议是否可行也需要时间进一步研究，因此，建议在8 月份举行的九届全国人大常委会第十一次会议上，暂不安排继续审议公路法修正案草案。

1999 年10 月27 日，九届全国人大常委会第十二次会议举行分组会议，审议公路法修正案草案。李鹏委员长（右二）出席会议参加审议。摄影/ 刘建国

两个多月以后，国务院于10 月15 日向全国人大常委会提交关于提请全国人大常委会对公路法修正案草案进行再次审议的函。该函提出，根据九届全国人大二次会议通过的关于《政府工作报告》的决议中，关于“要加强税收征管，全面清理和规范收费，逐步推进费改税”的要求，以及《政府工作报告》中提出的“今年要以交通和车辆收费改革为突破口，积累经验，再逐步推开”的要求，“费改税”是当前经济体制改革中很重要的一个方面，急需予以启动，请全国人大常委会对国务院提出的公路法修正案草案再次进行审议。国务院在实施这项改革的过程中，将认真考虑和采纳委员们提出的意见和建议。

10 月25 日至31 日，九届全国人大常委会第十二次会议对公路法修正案草案再次进行了审议。

在这次常委会会议上，法律委员会于10 月28 日召开会议，根据常委会委员的审议意见，对草案进行了审议。法律委员会同意关于修改公路法的决定草案，建议本次常委会会议审议通过。法律委员会在审议报告中说，在修改公路法的决定通过后，请国务院有关部门对改革实施方案继续研究修改，在实施过程中，使之更趋完善，确保这项改革的顺利进行。

10 月31 日，常委会全体会议对修改《中华人民共和国公路法》的决定草案进行表决。出席会议125 人，会议以97 票赞成、28 票弃权的表决结果通过全国人大常委会关于修改公路法的决定。

公路法修正案草案几经波折，经常委会三次会议审议终于获得通过。