中国乡镇政权的路径抉择

乡镇政权处于国家政权体系的基础环节，是党执政的重要基础。为了做好乡镇人大专题调研工作、加强乡镇人大建设，我们对我国乡镇政权建设的发展历程，特别是新中国成立以来的发展历程进行了梳理。

早在西周时期，我国就有乡的建制。具有基层行政建制意义的“乡”萌芽于春秋战国时期，在秦汉时期得到确立。隋唐之后，乡建制规模日益缩小，地位和作用也日益降低，特别是由于实行科举制，“官”与“吏”分设，“乡官”基本上不再官派而是民选，逐步向颇有义务服役性质的“职役”转化。宋朝以后，乡村组织首领几乎全部以“役”的形式由乡民充任。总体上，在我国封建社会时期，“皇权止于县政”，乡镇没有成为真正具有国家政权性质的一级基层组织。直至晚清，在预备仿行立宪的过程中，清政府于1909 年颁布《城镇乡地方自治章程》，第一次明文规定乡为县以下的基层行政建制。之后，乡建制被国民政府继承。1928 年，国民政府颁布《县组织法》，1939 年颁布《县各级组织纲要》，构筑起乡镇自治的体系，使现代国家政权性质的乡镇自治制度得以确立。

中国共产党在领导人民进行艰苦卓绝的革命战争的同时，对建立人民当家作主的政权体系进行了艰苦的探索和实践。在乡镇政权建设方面，大体上有第一次国内革命战争时期的农民代表大会、土地革命时期的乡工农兵代表大会、抗日战争时期陕甘宁边区参议会和解放战争时期的乡人民代表会议的四种形式。

新中国成立以后，伴随我国建设、改革实践的发展，乡镇政权建设经历了一个复杂曲折的发展历程，大致分为四个阶段。

新中国成立初期乡镇政权的建设（1949 年至1958 年）

1949 年9 月，中国人民政治协商会议第一届全体会议通过具有新中国临时宪法作用的共同纲领。共同纲领规定，人民行使国家政权的机关为各级人民代表大会和各级人民政府；各级人民代表大会由人民用普选方法产生之；各级人民代表大会选举各级人民政府；各级人民代表大会闭会期间，各级人民政府为行使各级政权的机关。

1950 年12 月，政务院颁布《乡（行政村）人民代表会议组织通则》，规定乡（行政村）设人民代表会议和人民政府；乡（行政村）人民代表会议由乡人民政府召开，一般代行乡人民代表大会职权；乡人民代表会议设主席一人、副主席若干人，负责主持会议，联系代表，并协助乡人民政府进行下届会议的准备工作；乡人民代表会议每月召开一次会议，必要时召开临时会议。

1953 年2 月，中央人民政府委员会通过了新中国第一部选举法，为人民依法行使选举权与被选举权、实现当家作主提供了法律保障。其中关于乡镇人大代表选举的规定主要有：（1）乡、镇、市辖区和不设区的市人大代表，由选民直接选举。（2）乡镇人口在二千以下的，选代表15 人至20人；人口超过二千的，选代表20 人至35人；人口特少的乡镇，代表名额得少于15人，但最少不得少于7 人；人口特多的乡镇，代表名额得多于35 人，但最多不得超过50 人。这些规定，是考虑到乡镇等基层政权单位的代表人数不宜过多，以方便讨论和解决问题。（3）地方各级人民政府成立选举委员会，由上一级人民政府任命。其中，乡镇选举委员会负责监督选举法的确切执行和主持各项选举具体工作。选举法还对选民登记、代表候选人提出、选举程序等作出了规定。

根据选举法的规定，从1953 年下半年开始，我国举行了历史上第一次规模空前的普选，乡、县、省逐级召开了人民代表大会会议，产生了地方各级国家机关。在此基础上，选举产生了1226 名一届全国人大代表。

1954 年9 月，一届全国人大一次会议通过了《中华人民共和国宪法》，第一次以根本法的形式把人民代表大会制度确定为我国的根本政治制度，把乡镇正式确定为我国最基层的政权机关。这次会议还通过了《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法》。宪法和地方组织法对乡镇政权作出了明确规定：（1）乡、民族乡、镇设立人民代表大会和人民委员会。（2）乡、民族乡、镇的人民代表大会每届任期两年。（3）乡、民族乡、镇人民代表大会职权共十二项；民族乡的人民代表大会在行使职权的时候，可以采取适合民族特点的具体措施。（4）乡、民族乡、镇的人民代表大会会议每三个月举行一次。乡镇人民委员会如果认为必要或者有五分之一的代表提议，可以临时召集本级人民代表大会会议。

初步建立的乡镇政权依据宪法和地方组织法的规定，积极开展工作，对巩固新生人民民主政权、发展人民民主、促进社会主义革命和建设发挥了重要作用。

乡镇政权建设的停滞倒退（1958 年至1978 年）

1958 年，受“左”的思想影响，“大跃进”运动在全国迅速兴起，全国农村一哄而起，大办人民公社。当年8 月，中共中央作出《关于在农村建立人民公社问题的决议》，认为“几十户、几百户的单一的农业生产合作社已不能适应形势发展的需要。在目前形势下，建立农林牧副渔全面发展、工农商学兵互相结合的人民公社，是指导农民加速社会主义建设，提前建成社会主义并逐步过渡到共产主义所必须采取的基本方针”。指出，“要实行政社合一，乡党委就是社党委，乡人民委员会就是社务委员会。”全国各地纷纷撤乡建社，开始了“政社合一”的政权体制建设。人民公社分为两级（公社和生产队）或三级（公社、生产大队、生产队）。之前的乡镇人民代表大会由公社社员代表大会、生产大队社员代表大会和生产队社员大会代替。

1962 年9 月，党的八届十中全会通过《农村人民公社工作条例修正草案》，规定公社社员代表就是乡人民代表大会的代表，公社社员代表大会要定期开会，每年至少开会两次。但没有对人民公社社员代表大会的职权作出规定。人民公社社员代表大会虽然是“权力机关”，但实际上主要是生产管理的“权力机关”，不能履行基层政权机关的全部职能。

1966 年，“文化大革命”爆发。“革命委员会”取代公社管理委员会、镇人民委员会，成为集党、政、军、审判、检察权于一身的临时权力机构，实行党政一元化领导，作用本来就越来越少的人民公社社员代表大会几乎完全停止活动。

1975 年1 月，四届全国人大一次会议召开，出席会议的代表采取“民主协商”的方式由各省、市、自治区革命委员会、军队等方面推选，有的还是指定或特邀的。会议通过1975 年宪法，从法律上确认了人民公社这一“政社合一”组织，规定农村人民公社、镇设立人民代表大会，每届任期两年；地方各级革命委员会是地方各级人民代表大会的常设机关，同时又是地方各级人民政府；此外，还大幅取消和限制了全国人大及其常委会的职权。历时十年的“文化大革命”使人民代表大会制度遭到严重破坏，国家政治生活陷入混乱，给党、国家、人民带来严重损失。

乡镇政权建设的恢复重建（1978 年至1985 年）

1978 年2 月，五届全国人大一次会议通过1978 年宪法，规定人民公社、镇设立人民代表大会和革命委员会；人民公社的人民代表大会和革命委员会是基层政权组织，又是集体经济的领导机构；人民公社、镇革命委员会是其人民代表大会的执行机关，是国家行政机关；人民公社、镇人民代表大会每届任期两年，由本级革命委员会召集，每年至少举行一次会议；代表由选民经过民主协商，无记名投票直接选举。

1978 年12 月，党的十一届三中全会作出把党和国家工作中心转移到经济建设上来、实行改革开放的历史性决策，并提出发展社会主义民主、健全社会主义法制的方针。我国人民代表大会制度进入了一个全新的发展阶段。1979 年7 月，五届全国人大二次会议通过《关于修正〈中华人民共和国宪法〉若干规定的决议》，取消了“革命委员会”的名称，改为“人民政府”；规定镇设立人民代表大会和人民政府，人民公社设立人民代表大会和管理委员会，人民公社、镇人民代表大会相应改为由人民公社管理委员会、镇人民政府召集。这次会议还通过了新的选举法和《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，对地方政权组织和选举制度作了一些重要修改，一是县和县以上的地方各级人民代表大会设立常务委员会；二是把直接选举人民代表大会代表的范围扩大到县一级；三是改变等额选举的办法，规定人大代表和人民政府组成人员实行差额选举。各级人民代表大会自此进入全面恢复建设阶段。

1982 年12 月，五届全国人大五次会议审议通过1982 年宪法，对1978 年宪法作了较大修改，同时对选举法和地方组织法作了相应修改。在乡镇政权建设方面，主要作了两个方面的调整：一是撤销人民公社，规定乡、民族乡、镇设立人民代表大会和人民政府；二是将乡镇人大每届任期由过去两年改为三年。

为解决县乡直接选举中的一些不规范、不统一问题，1983 年3 月，五届全国人大常委会第二十六次会议通过《关于县级以下人民代表大会代表直接选举的若干规定》，1983 年9 月六届全国人大常委会第二次会议又通过《关于县、乡两级人民代表大会代表选举时间的决定》。根据上述规定和决定，全国各省、自治区、直辖市陆续进行了1982 年宪法颁布以来的第一次乡级人大代表选举，到1984 年年底，除西藏自治区的少数乡镇外，其他地方全部完成了选举。到1985 年年底，全国9.2万多个乡镇设立和恢复了人民代表大会，乡镇政权建设步入新的历史时期。

乡镇政权建设的发展完善（1986 年至今）

1986 年以来，全国人大及其常委会根据政权建设实践发展需要，先后四次修改选举法、三次修改地方组织法、制定并修改代表法。同时，地方人大及其常委会制定修改了一大批组织、选举、代表方面的地方性法律和规范性文件。由宪法、法律、地方性法规等组成的乡镇政权建设法律体系逐步完善，有力促进了乡镇政权建设的制度化、规范化。从1986 年以来，乡镇政权制度主要从以下六个方面进行了完善。关于乡镇人大任期。2004 年，为更好地协调地方各级政权的换届选举工作和领导经济社会发展，全国人大及其常委会修改宪法、地方组织法，将乡镇人大任期由三年调整为五年，实现了地方各级人大任期的统一。

关于乡镇人大主席团的作用。1986年之前，乡镇人大主席团只是大会主席团，随着大会开幕产生，到大会闭幕终止，闭会期间不发挥作用。为了加强乡镇人大工作，根据各方面意见和建议，1986 年修改地方组织法时，对乡镇人大主席团的相关规定作了重要修改。一是改变以往乡镇人民代表大会会议由同级人民政府召集的做法，规定乡镇人大主席团“负责召集下一次的本级人民代表大会会议”。二是规定乡镇人大代表向本级人大提出的对各方面工作的建议、批评和意见，由本级人大主席团交有关机关和组织研究处理并负责答复。这样就将乡镇人大主席团的职能由会议期间延伸到了闭会后。地方人大及其常委会根据1986 年修改之后的地方组织法的规定，结合本地实际，通过制定或修改有关地方性法规，对乡镇人大主席团的设置和职权作了具体规定，不少地方还规定了乡镇人大主席团每三个月至少开一次会议。

关于乡镇人大主席、副主席。1986 年我国在修改地方组织法时，对乡镇人大主席、副主席的设置和工作没有作出具体规定。1995 年，在总结地方实践经验的基础上，再一次修改地方组织法，增加规定：（1）乡镇人大设主席，并可以设副主席一人至二人，主席、副主席由本级人大从代表中选出，任期同本级人大每届任期相同。（2）乡镇人大主席、副主席不得担任国家行政机关的职务，如果担任国家行政机关的职务，必须向本级人民代表大会辞去主席、副主席的职务。（3）乡镇人大主席、副主席在本级人大闭会期间负责联系本级人大代表，组织代表开展活动，并反映代表和群众对本级人民政府工作的建议、批评和意见。（4）乡镇人大主席、副主席为主席团成员。此后，各省级人大常委会陆续出台和修订有关乡镇人大制度的地方性法规，各地普遍建立健全了乡镇人大工作机构，配备了乡镇人大干部（包括专兼职主席和工作人员）。

关于乡镇人大代表选举制度。1986年以后，通过修改选举法，进一步细化和完善了代表选举各个环节的程序和规则。（1）规定省（区、市）、设区的市（自治州）的人大常委会指导本行政区内的县级以下人大代表的选举工作，乡镇选举委员会的组成人员由县级人大常委会任命。（2）改进选民联合推荐乡镇人大代表候选人的规定，将“有三人以上附议，可以推荐代表候选人”修改为10 人以上选民联名推荐。（3）将乡级人大代表候选人名额由过去“应多于应选代表名额的二分之一至一倍”修改为“应多于应选代表名额三分之一至一倍”，并且规定，如果所提候选人高于一倍的最高差额，在选民不能形成较为一致意见时，要进行预选。（4）增加选举委员会可以应选民要求组织代表候选人与选民见面、回答选民问题的规定。（5）规定选举时应当设有秘密写票处，并对投票站、流动票箱的设立和选举大会的召开作了进一步规范。此外，还对乡镇人大代表名额分配、总名额的基数和上限，代表的罢免、辞职、补选等作了规定和调整。

2011 年1 月23 日，浙江省温岭市泽国镇人大召开民主恳谈会，镇上各村的民意代表就镇政府的预算展开激烈的讨论。摄影/ 王定昶

关于乡镇人大差额选举本级国家机关领导人员。1979 年审议通过的地方组织法仅规定，提名的国家机关领导人员候选人名额一般应多于应选人名额，没有明确要求进行差额选举。为使人大代表更好地行使民主选举权利，1986 年修改地方组织法时，对地方各级国家机关领导人员实行差额选举作了更加明确的规定，其中乡镇正职候选人数一般应多一人，进行差额选举，如果提名候选人只有一人，也可以等额选举；副职候选人数应比应选人数多一人至三人，进行差额选举；对当选人数少于应选名额时要进行另行选举，另行选举副职时必须差额选举；如果提名候选人数超过选举办法规定的差额数，由主席团提交代表酝酿、讨论后，进行预选，根据在预选中得票多少的顺序，按照选举办法规定的差额数，确定正式候选人名单，进行选举。补选正副职既可以差额选举也可以等额选举。

关于支持、规范和保障乡镇人大代表依法履职。随着人民代表大会制度建设的发展，日益需要制定一部专门的法律来支持、规范和保障人大代表依法行使权利、履行职责。1992 年七届全国人大五次会议审议通过了代表法，2010 年十一届全国人大常委会又对代表法进行了修改。

代表法中与乡镇人大代表相关的规定主要有：（1）代表享有出席本级人大会议，依法联名提出议案、质询案、罢免案，提出建议、意见，行使选举和表决等权利；同时应当履行模范遵守宪法和法律、按时出席本级人大会议、积极参加统一组织的履职活动、加强履职学习、密切联系选民或选举单位等义务。（2）代表在闭会期间活动以集体活动为主，以代表小组活动为基本形式；乡镇人大代表根据统一安排，开展调研等活动，组成代表小组，分工联系选民，反映人民群众的意见和要求。（3）规定代表的活动经费列入本级财政预算，专款专用，代表所在单位必须保障代表参加闭会期间活动的时间；乡镇人大代表可以参加上级人大常委会组织的代表履职学习等。（4）规定代表要采取多种方式听取人民群众对代表履职的意见，应当以多种方式向原选区选民报告履职情况，代表不得利用执行代表职务牟取个人利益等。代表法的制定和实施，有力支持和保障了乡镇人大代表依法履职，增强了乡镇人大代表的责任感和使命感，提高了乡镇人大代表执行代表职务的积极性和主动性。