“规划上水平，就能减少‘城市病’”

4 月15 日至19 日，吉炳轩副委员长率队在广东进行专利法执法检查。

没有规划，推进城镇化建设会建成一堆垃圾，将来就麻烦了。我们现在看到有些急急忙忙搞起来的城镇，之所以建设管理得不好，出现“城市病”，主要问题是出在规划上。钱没少花、工程没少建，却看着别扭，住着闹心，走着揪心。但你扒不得，动不得，这是钱呐，扒了老百姓往哪里去？我真担心。

十八大之后，“新型城镇化”一词成为全民关注热点。前不久，人们期盼已久的中国城镇化规划出台——中共中央、国务院印发《国家新型城镇化规划(2014—2020 年)》。《规划》明确了中国新型城镇化发展的“一条主线、四大任务和五项改革”，是今后一个时期指导中国城镇化健康发展的宏观性、战略性、基础性规划。城镇化健康发展的理念需要正确引导、深入人心。5 月4 日，本刊记者就“如何推进新型城镇化健康发展”这一主题专访了全国人大常委会副委员长吉炳轩。吉炳轩副委员长结合最近就推进城镇化建设进行的调研和多年来对推进城镇化建设的实践与思考，首先强调了规划的重要性，并就总体规划布局、国土整治、产业支撑、城市特点等重点问题深入阐述了看法。

5 月4 日，吉炳轩副委员长就新型城镇化建设主题接受本刊记者采访。摄影/ 马增科

“最关注的还是规划”

记者：当前，全国各地城镇化建设的热情很高，一些地方进展很快。在推进城镇化建设过程中，您最关注的问题是什么？

吉炳轩：最关注的还是规划。规划是城镇化建设首要的问题，也是最关键的问题。一个城市要建设发展成什么样子，关键取决于规划。心中要有数，脑里要有图，今后十年、二十年、三十年、五十年要发展成什么样子，要有一个蓝图在那里。规划得好就能建设得好，也能管理得好。现在许多城市面临的交通拥堵问题，工业区、商业区、行政区、文化教育区相互交错，你中有我，我中有你，都伸不开腿、都难受的问题，就是由于缺乏规划或者规划不当造成的。城镇化建设规划应着眼于长远发展。

现在，全国各地在推进城镇化建设中，有的是以市、县为单位有规划、有组织、有领导地在推进，而有的则是以乡镇、村屯为基础，自发地在现有村屯的基础上独自来建。即使以市、县为单位有规划、有领导地去建设，多数地方也少有较为科学、详细具体的总体规划，也多是在现有乡镇的基础上扒扒建建。

有不少地方楼房盖得很好，一栋栋、一排排、一片片，道路、花草都搞得很好，就改善农民住房条件来说，是办了件很大的好事，广大农民是满意的。但就城镇化建设来说，由于缺乏总体规划布局，则难以发挥出小城镇的综合功能。由于没有统一、长远发展考虑的区域规划，使整体的教育、卫生、文化、科技、体育等公共资源难以合理分配和利用，工业、商业、交通、通讯等各类产业也难以合理布局，即使建设了小城镇，城乡差别依然存在，城乡一体化发展仍然有许多障碍。

“许多‘城市病’是规划不当造成的”

记者：请问，如何进行合理的规划布局，建设好各类功能合理齐全、能够持续发展的现代化城镇？能否结合一些城镇化的实例来谈一谈。

吉炳轩：没有规划，推进城镇化建设会建成一堆垃圾，将来就麻烦了。我们现在看到有些急急忙忙搞起来的城镇，之所以建设管理得不好，出现“城市病”，主要问题是出在规划上。钱没少花、工程没少建，却看着别扭，住着闹心，走着揪心。但你扒不得，动不得，这是钱呐，扒了老百姓往哪里去？我真担心。

规划要注意三点，首先要找准定位。不是盲目说干就干起来了，地理位置、自然环境、产业构成、历史文化、政治职能等决定了一个城市的地位和作用，不是想定什么位就定什么位的。定位一定要搞准，然后才能考虑总体规划。第二要搞好区域布局。城市各种设施的摆布，既不能都自成体系，相互独立，也不能相互交织，搞成螃蟹阵，你夹着我、我咬住你，谁也动弹不得，发展不了。合理布局特别要研究现在的“城市病”，交通不畅，购物、上学、上班、就医、生产不方便，就是布局不合理造成的。多数城市在发展中都还在加重这个病，要高度重视这个问题。第三城市的建筑风格要处理好传统与现代的关系，通过建筑风格来展示一个城市的魅力。

哈尔滨市的新城市总体规划值得肯定。作为省会城市，哈尔滨定位为黑龙江省的政治、经济、文化中心，东北亚的贸易中心和交通枢纽。哈尔滨市在规划中把新区开发和老城改造作为一个整体来考虑，着眼于长远发展。提出并实施了“北跃、南拓、中兴、强县”的城市发展战略，同时还进一步做好了城市物流仓储区、行政办公区和商业、金融、医疗、教育、文化、体育、会展等各类功能区规划。

哈尔滨把沿松花江和太阳岛作为城市建设中心来打造，使城市有了支撑点和中心点，进一步体现了哈尔滨的北国特色。同时，做好、做足水的文章，突出欧陆风情、科技兴城、产业富城，把城市建设同文化建设、科技建设、经济建设较好结合起来，重点突出，特色明显。坚持将规划执行下去，哈尔滨就能展现出大气、神气、洋气的新风采，一座生机勃勃的现代化国际化大城市就会巍然矗立在松花江畔。

在进行城镇化建设规划中，要打破现有的行政区域规划，特别是主要承担社会管理职能而少有社会化大生产发展职能的乡、村行政区划。最近我去河南调研，在郑州、开封、新乡几个市，看了一些正在建设的小城镇，他们都在积极探索解决规划问题。

以郑州为例，郑州市的城镇化建设是采取城乡一体、城乡统筹的大城镇化建设概念。他们依据原有城镇和产业基础，对郑州市全域进行功能分区，确定了“一主三区四组团、36 个产业集聚区、27个新市镇、182 个新型农村社区、56 个历史文化风貌特色村庄”的城镇化建设空间布局。按照这一空间规划，未来郑州都市区将形成“市中心城区（航空港实验区）——县城组团区——产业集聚区（新市镇）——新型农村社区”的城镇框架结构，构建起功能分工有序、资源配置优化、公共服务均等、环境优美舒适的城乡统筹发展新格局。

“总体布局要先于具体建筑规划”

记者：在您主政黑龙江、推进黑龙江城镇化建设的5 年间，您曾多次强调指出，要按照打造百年城市的目标，至少要做出今后20 年到50 年的发展规划。请问，为何要规划这么长远的时间？

吉炳轩：只有有了科学的规划，才能进行有序的建设和高效的管理。规划要着眼长远，要从城镇未来20 年到50 年的远期发展趋势来进行规划设计。在未来20年、50 年，城镇人口有多少、规模有多大、特色有哪些，都应有所考虑，作出规划。当然，未来的发展不是我们所能左右的，许多情况难以预料，但作为一座城市的科学规划，应该有所预见，而不能只顾眼前，不管长远，干到什么程度算什么程度。我们不仅继承城市的历史、立足现实，还要规划未来、着眼未来，并努力去开拓未来。

城市规划必须要有前瞻性，尤其要定位准确。不能受现实条件的影响太重，现在没有力量全部建设，有些工程可以暂时不干，也不能规划得不像样子，而干坏了。有的地方历届政府都作规划，但由于规划不科学、考虑不周到，规划跟不上变化。没过几年，自己就感到又落后了。结果是年年规划，年年变化，变来变去，所有的规划都很难执行。城镇化建设规划应该持久、长远，能够符合城镇未来经济社会发展的需要。

要按照城镇规模将各种城镇功能设计好，然后再进行区域划分、详细规划，绝不能先规划具体建筑，再考虑总体布局，那会本末倒置。城镇化发展从一开始就要规划得尽量完善，之后在发展过程中再去补充完善。不能今天缺了这个，明天少了那个，这里还要建个商场，那里还要造个医院，实在没办法就东西南北四面扩张，扩来扩去扩出一身“城市病”。各类设施都要先规划出来，暂时建不了不要紧，哪怕现在栽上树种上粮都没问题，等条件成熟了就可以开建，不能等到建的时候再四处找地。

编制城镇发展总体规划，要立足于高起点，着眼于高标准，致力于高品位，聘请专家和专门机构进行设计和会诊把脉，广泛征求各界意见，吸收、借鉴并创新国内外城市建设成果为自己所用，以确保规划的科学性和前瞻性。

“农村城镇化建设要与国土整治结合起来”

记者：城镇化建设离不开土地。怎样在不占用耕地的前提下来推动农村城镇化建设？请您结合最近您到河南的调研，谈谈如何做到这一点。我们了解到，您在河南调研时强调，在农村城镇化建设中，国土资源的整治非常重要。

吉炳轩：当前，广大农村快速步入城镇化建设的轨道，多数大中城市也在快速发展、急剧扩张，更需要解决好最为紧迫的土地问题。我国人多地少，人均耕地一亩多一点，有的地方人均耕地仅有二分，耕地成为最为稀缺而珍贵的资源。既要发展建设，又要保护耕地，并努力去增加耕地面积，这是个很难解决的矛盾。最近我到河南调研，发现了一个很好的典型，值得总结推广。

河南省唐庄镇是隶属新乡市所辖卫辉市管理的一个普通乡镇，但却走出了一条不但不减少耕地，而且还年年增加耕地的城镇化建设快速发展道路。土地资源在哪里，就在国土的整治里，唐庄镇紧紧抓住国土整治，把国土整治同工业化、城镇化和农业现代化建设有机结合起来，为我们提供了一条很好的路子。

唐庄镇地处太行山麓，山区、半山区、丘陵地带沟壑纵横，有大大小小的碎石、黄土沟28 条，其中后山沟和十里沟曲折蔓延各十多公里长。镇党委书记吴金印把这些荒山沟作为可资开发的发展资源，组织带领干部群众坚持不断打了二十多年的荒沟治理仗，使全镇域内大大小小的荒山沟基本上都得到了整治，新造耕地1.5 万多亩，不但解决了城镇化建设、工业发展、水利建设等用地问题，还新增农业和林业耕地6000 多亩。建城办厂发展事业不仅不占用耕地面积，而且还新增耕地面积，这是一个奇迹，也是艰苦奋斗的成绩。

唐庄镇的国土整治、荒沟治理，既保护增加了耕地，又解决了工业发展和城镇化建设的用地难题。吴金印同志告诉我，他们再用两到三年时间，就可把区域内的荒沟荒坡、废弃的砖厂和老旧宅基地全部整治成良田，能新增土地2 万多亩。目前唐庄镇已完成小城镇建设详尽规划，并计划将34 个行政村整合成10 个新型社区。我敬佩吴金印这样的基层干部。他和他所带领的队伍、领导的群众是在做开垦耕地、保护水土的工作，也是保护国土资源、造福子孙后代的工作。唐庄的经验值得推广。

“农村小城镇是解决农村富余劳动力转移的最好出路”

记者：您在河南调研时指出，加快发展星罗棋布的农村小城镇是有效解决农村富余劳动力转移的最好出路。请问，您在河南调研时看到的新乡市辉县张村乡裴寨社区和辉县孟庄镇南李庄社区，这两个社区就是农村小城镇吗？农村小城镇建设应该具备哪些基本条件？

吉炳轩：随着农业产业实现适度规模经营，农村正在产生大量富余劳动力。而农民不可能都涌到大城市去打工，大城市也无法容纳，农村小城镇将是解决农村富余劳动力转移的最好出路。

河南新乡市辉县裴寨社区和南李庄社区都是这几年的新叫法，过去叫村。这两个村的城镇化社区建设，是农村小城镇，但是它们小城镇的功能还不齐全。这两个社区建设，都是有好的致富带头人。他们有好的领导班子，好的发展思路和一定的工业基础，是靠工业发展聚集的资金来反哺农业、赋予农民，并在短时间内集中进行城镇化建设。

他们首先将居民的楼房盖起来，改善群众的居住条件。今后还要进一步完善基础设施，改善城乡居民生产生活条件。我们推进城镇化建设，就是要促进城乡经济社会一体化发展，让农民享受到完善的现代生活条件，以及良好的公共服务条件，更多地享受到改革发展成果。

农村小城镇建设首先需要有一定的人口规模。一般来讲，小城镇人口最低不能少于5000 到1 万人，3 万到5 万人较适中，最多不要超过10 万到20 万人。其次，要有完备的城市设施。要着力搞好供热、供水、供电、供气、排水、污水与垃圾处理等基础设施建设和教育、医疗、文化、休闲娱乐等公共服务设施建设，提高综合承载能力。第三，要有一定的产业支撑。只有产业集聚才能带动人口集聚，人口集聚又进一步促进产业发展。要根据资源、地缘和产业基础情况，因地制宜发展小城镇的产业，将小城镇建设成吸纳农村剩余劳动力的“蓄水池”。第四，还要有完善的社会管理体系。

“耕作在广袤的田野上、居住在现代化城镇里”

记者：刚才您特别强调了小城镇的功能齐全问题。小城镇如何在发展中实现既有城镇之名，又有功能之实？我们看到，黑龙江在推进城镇化过程中，小城镇和旅游名镇建设也逐渐成为新亮点。黑龙江的小城镇发展是否做到了功能齐全这一点？

吉炳轩：小城镇建设是推进城乡一体化、实现惠及全体人民的全面小康生活的有效载体。把功能齐全的小城镇建设好了，农民就可以离土不离乡，各种公共资源也可以进行合理安排，既有利于农村经济发展、农民生活水平提高，也有利于逐步缩小城乡差别、工农差别。

近年来，黑龙江省在推进农垦、森工小城镇建设和实施“百镇建设”工程过程中，建成了一大批功能完善、设施齐全、环境优美、宜居宜业的小城镇。

农垦、森工小城镇，是黑龙江的一大特点。以垦区为例，黑龙江垦区实施科技增产战略，粮食连年增收，职工的收入也逐步提高。富起来的北大荒人还需要什么？要让北大荒人告别过去的居住方式、生活方式，要让职工有稳定较高的收入、有环境良好的居住条件、有良好的医疗和其他生活保障、有丰富的文化生活氛围。“耕作在广袤的田野上、居住在现代化城

镇里”就是在这一背景下提出的。

黑龙江垦区的城镇化打破行政界线，发挥小城镇的辐射带动作用，整合社会资源，促进了区域城镇化和社会事业的全面进步。农垦坚持“抓城、强工、带农”，如今，一百多个风格迥异的现代小城镇如雨后春笋般兴起，垦区城镇化率已达到80% 以上。“耕作在广袤的田野上、居住在现代化城镇里”由最初的设想变为现实，成为垦区职工生产生活的真实写照。

黑龙江省各市( 地) 还积极组织实施“百镇建设”试点工程，初步形成以城关镇为龙头、中心镇为重点的特色鲜明的新型城镇体系。一批旅游名镇蓬勃兴起，五大连池、镜泊湖、亚布力等14 个重点旅游名镇各具特色，已经有12 个成为国家A 级旅游景区，吸引了各地游客和投资者。如今，正如你所说，黑龙江省的小城镇和旅游名镇像一颗颗璀璨的明珠，镶嵌在龙江大地。

“产业支撑是生命”

记者：产业是城镇的支撑，没有产业支撑的城镇化是没有生命力、发展不起来的。这是您经常强调的一点。您能否结合具体例子谈一谈？

吉炳轩：一个城镇没有产业支撑是繁荣发展不了的。有多大产业才能建设多大城市，产业发展和城市发展是协调一致的。城镇化发展规划必须要十分注重产业的发展，没有产业的支撑，城镇化发展将难以为继。说发展多大规模，搞多少建筑，都是不现实的。

市场是城市活力之源，如果没有市场，城市就是个城堡，很难繁荣起来。而产业能够有效形成市场，城镇化建设中要突出发展产业。要坚持把产业发展作为城镇化建设的重中之重，根据资源、地缘和产业基础情况，因地制宜发展城镇的工业、商业、边贸、旅游、文化、科技等产业，引导鼓励各类企业向大中小城市和重点中心城镇集中，逐步形成大中小城市和小城镇分工合理、特色突出、功能互补的产业发展格局，以产业大开发来促进城镇大发展。

比如，在产业支撑方面，哈尔滨的规划很清楚，就是发展装备制造、医药、生物、农副产品加工和高新技术产业。按照20 年到50 年的中远期目标，哈尔滨还分阶段制定了产业发展规划，有计划完善现代产业体系，促进经济增长向依靠第一、第二、第三产业协调发展转变。

“以人为核心的城市要有人气”

记者：“以人为核心的城市要有人气”，这是您经常强调的一句话。请问，城镇化建设如何聚集人气？

吉炳轩：城镇化建设中，人气很重要。党的十八大报告明确提出，要科学规划城市群规模和布局，增强中小城市和小城镇产业发展、公共服务、吸纳就业、人口集聚功能。强调的就是这一点。

城镇不仅要看着舒服，关键还在于人工作、生活其中，能过上好日子。如果一个城市没有人气，那么就会成为“鬼城”。近一时期，媒体披露了一些地方城镇化建设存在的问题，比较突出的是楼房建得漂漂亮亮，就是没人住，变成了“空城”“鬼城”。只见房子不见人，关键是没有市场，不能聚集人气。农民进城不单单是生活方式的改变，更重要的是生产方式的改变，谋求新的就业门路，增加新的财富积累。所以，在推进城镇化建设中，一定要做到建设一城，繁荣一方。

聚集人气靠什么？商业贸易很重要，教育卫生很重要，产业支撑很重要，否则没人去。除此之外，文化娱乐、体育设施也很重要，也是一个聚人聚气之场。在规划中，要特别注意文化娱乐、体育设施建设，这些设施将带动相关服务业的繁荣发展。要立足于充分发挥城市功能来规划城市建设布局。我们一定要看到文化带动旅游和贸易的作用。人们到北京来爬长城、看故宫、逛颐和园，实质是奔着文化去的。现在的城镇化建设不能就是新盖一大片楼。我反对修了两条大马路，建了两排高楼，这就叫小城镇？不是那回事。

“城镇化建设不能‘千楼一面’、搞‘百胞胎’”

记者：我们了解到，您特别强调城镇化的发展要有特点，要有自己的风格，不能千城一面。城镇化建设如何建出特色？

吉炳轩：城镇化建设要注意将城市的特点体现出来。城市特色将提升城市竞争力。任何城市都有文化的积淀和文化的表现。城市的面貌、建筑、道路，都可以体现出文化品位，城镇化建设要体现出文化品位。比如，以北京为代表的一些中原地区主要表现的是大气、豪气、皇家气魄，更多体现的是中国传统文化。以上海为代表的南方一些地区突出的是靓丽洋气，体现的是中西文化的结合。黑龙江作为北方边疆省份，特色是白山黑水、大平原、大农田、大油田、大界江、大湿地，气象是广袤、开阔、大气的。

在不同的地方搞建筑，必须充分体现地方特色，与这些特色融为一体。城镇化建设要有各自的建筑风格和建筑文化品位，尽量丰富多彩，千姿百态，严防千篇一律。而且搞城镇化建设，既要保持传统，更要体现现代，要与自然环境、历史底蕴、文化背景协调起来，不能简单照搬照抄，搞得不伦不类。

同时，还要关注城镇化建设中城区预留绿地空间问题。要减少一部分开发用地，多一些公益用地，城区要有一个或几个城中小森林，在总体规划中还要设计几块地专门种草，这是从建设和谐宜居城市出发的。有了森林、绿地，可以提高城市生态品位、环境品位。

城镇化建设不能只有商业气息，而没有文化内涵。从城镇化建设来看，能较好体现文化品位的，一个是建筑风格，特别是一些标志性大型建筑；一个是城市园林，包括街道景观；还有一个是城市雕塑。在建筑设计上一定要把好关，努力体现出城市特点。

搞城市建设，可以学习借鉴国内外优秀的建筑成果，但一定要符合本地实际，既要借鉴吸收，又要发明创造。做到因地制宜，多种多样，突出特色。城镇化建设不能“千楼一面”、搞“百胞胎”，要努力建设具有地方特色甚至百年也不落后的城镇。（文／本刊记者 王萍）

 

 

2013 年11 月23 日至28 日，吉炳轩副委员长率队深入河南郑州、开封、新乡等市调研新型城镇化建设情况。