立法护航“水路”

货运船舶通航在长江航道。摄影/ 安东

 

提起中华民族对水路的依赖，大致可以追溯到“秋，吴城邗，沟通江淮”。公元前486 年，吴王夫差挖邗沟，使水军沿运河北上，打败北方诸侯，称霸一时。但让吴王未曾想到的是，昔日那条沟通淮河与长江的邗沟，在此后数千年的时间里，演化为东部平原地区水上运输的动脉——京杭大运河上最早成型的一段航路。

“河运是我国最古老的运输方式。小学生课本里就有对京杭大运河的描述，‘隋炀帝荒淫无度，但他最大的功绩是修建了京杭大运河，在客观上为经济发展作了历史性贡献’。”全国人大常委会委员李连宁说，京杭大运河至今依然可以进行水路运输。航运是所有运输方式中最节能、最低碳、投入成本最低的，一公里航道的建设投入大致是铁路建设的三分之一，甚至更低，比起公路和航空建设的投入更低。经过几千年的发展，现在更应让这一古老的运输方式焕发青春。

立法“护航”水运，时机已至

在京杭大运河的背后，是一部支撑了古老中国经济发展的水运史。现如今，我国内河航道通航里程近13 万公里，沿海航道通航里程8000 多公里，作为水路运输的基础，这些航道承载着约占社会货运总量11% 和货物周转总量47% 的货运量。

尽管我国航道运输历史和航道资源丰富，但是相比于美国、德国等航运发达国家，航道的利用率还比较低，水路运输的效能还有待进一步发挥。例如，我国航道保护和利用面临着航道规划科学化水平不足，航道建设等级和网络化程度较低，以及建设拦、跨、临航道建筑和进行非法采砂取土等活动造成了碍航、断航等突出问题。

为解决制约水运发展的瓶颈问题，1987 年，国务院制定施行了《中华人民共和国航道管理条例》。但是近些年，由于条例中的一些规定过于原则、约束力不强，对一些新问题、新情况缺乏规范，已无法适应新形势下航道保护和利用的要求。2011 年，国务院印发的《国务院关于加快长江等内河水运发展的意见》中提出“加快出台航道法”的意见。全国人大常委会2011 年选择航道法进行立法项目论证，并将该项目列入《十二届全国人大常委会立法规划》和《全国人大常委会2014年立法工作计划》。

4 月21 日，在十二届全国人大常委会第八次会议上，交通运输部部长杨传堂在作《中华人民共和国航道法（草案）》说明时提出，航道是重要的公益性基础设施。加强航道的规划、建设和管理，将有限的航道资源保护好、利用好，对于促进具有运量大、能耗小、成本低、污染少等优势的水路运输业发展，进而带动相关区域经济发展，具有重要意义。

4 月28 日，中共中央政治局常委、国务院总理李克强在重庆召开座谈会，研究依托黄金水道建设长江经济带，为中国经济持续发展提供重要支撑。李克强指出，要更加注重发挥水运成本低、能耗少的竞争优势，增强长江运能。

从全国人大常委会首次审议航道法草案，到国务院总理李克强在重庆果园港考察都说明，航道立法已经从时机成熟，进入了加快立法进程的快车道。

草案一一回应社会关切

在十二届全国人大一次会议上，杜传志代表领衔提出了 “加快国家航道法立法进程”的建议。“堵航、碍航、船舶撞桥等事件已经影响到社会经济正常运行。据统计，在我国现有通航河流上共建有水利水电枢纽4 千余座，其中建有船闸、升船机等过船设施的不足一千座，造成航道中断4 万余公里。另外，在航道上建设桥梁、管道、取水口等跨河、临河建筑物影响航道功能发挥，甚至中断航道的现象也很严重。这些行为破坏了航道的整体性和连续性，使其失去了长距离、连续运输的低成本优势。”杜传志告诉记者，必须认识到航道资源是我国的战略性资源，是国家交通基础设施的重要组成部分。

基于近年来全国人大代表提出的议案、建议和有关部门意见，在十二届全国人大常委会第八次会议上进行审议的航道法草案，共7 章48 条，主要内容包括航道规划、建设、养护和保护等方面。

草案规定了航道规划分为全国航道规划、流域航道规划、区域航道规划和省、自治区、直辖市航道规划，并按照利用的需要，明确了航道规划应当包括的具体内容。针对保障航道建设质量安全的关键环节和主要问题，草案设专章明确航道建设各参与方的质量安全责任和交通运输主管部门的安全监管责任，还从强化政府和航道管理部门责任着手充实了航道养护的相关规定，要求国务院交通运输主管部门应当制定航道养护技术规范等。

目前，拦、跨、临航道工程造成碍航、断航的问题较为突出。据交通运输部统计，建国初期全国内河航道通航总里程约为17 万公里，由于一些拦截航道的工程没有相应建设过船设施，造成目前航道中断4 万余公里。在我国现有的内河航道通航总里程中，三级及以上航道（可通航1000 吨级以上船舶）仅占7.9%，与美国占61%、德国占68% 的比例相比差距很大。同时，有关普查数据显示，全国航道上的拦河建筑物共4186 座，其中建有过船设施的仅有908 座，能正常使用过船设施的仅621 座；桥梁共40972 座，其中不满足通航标准的占70%。

针对拦、跨、临航道建筑物选址和建设对航道通航条件的要求保障不够，导致航道通航条件恶化的问题，草案明确和强化了航道保护的相关制度，将航道通航条件影响评价作为工程项目审批、核准的条件，并最大限度缩小了需要进行航道影响评价的建设项目的范围。

草案有待进一步完善

“万桥千坝锁大江，严重影响着航运。”在审议航道法草案时，全国人大常委会委员杨邦杰说，在金沙江上游，从宜宾开始的四级大坝，都是大型水电站，上游的水电站更多，整个川西有50 多座水坝电站，上千座小型水电站。这些大坝到底该不该建？合理不合理？是不是应该统一规划、统一管理？如果草案不能够明确航道管理的责任主体，即便立了法，执行起来难度也会很大。

“目前广西的通航河流中的建筑物有40 多座，其中通航河流上已经建成的船厂累计20 座，碍航的有百色水库等12座。在航道上的这些建筑物由多个部门、多个单位建设，包括水利、公路等，严重影响了航道通畅。这个问题的根本原因是为了本单位、本部门的利益，而不顾大局。”全国人大常委会委员梁胜利说，制定这部法目的是发展航运事业，最终要体现在航道的营运上，但这方面内容不够全面，也不够到位。“我建议增加关于航道营运管理方面的条款，国家要统一规划，特别是跨流域、跨部门、跨单位的公共性航道资源要实行统一规划。建立航运利益的共享机制，调动从事航道建设和营运的各个主体的积极性。建立综合协调机制，各个主体要围绕整个航道的规划、建设、营运、管理等各方面进行协作，减少利益冲突。”

“目前我国的航道存在运输多头管理、航道发展规划滞后、航道划分和等级标准不明确等问题，形成不少碍航闸坝，造成航道中断。”全国人大代表王中丙也建议草案中增加航道营管方面的规定，根据综合航道的区域性、重要性和技术等级，进一步明确航道的建设、管理、维护主体，实现同一区域、同一等级的航道建设、养护和管理主体三者合一。

除了委员和代表提出明确航道经营管理的责任主体，解决航道建设、养护资金匮乏，各部门之间协作等问题需要进一步加以明确之外，全国人大财经委对航道法草案提出的审议意见还强调，通航河流及水域不仅承载着水利发电、防洪、水产养殖以及旅游等功能，还和饮用水源密切相关。因此，有必要重视航道的生态属性，加强水资源的保护，建议在草案总则中强化生态保护的有关规定。

“现在我们老百姓很关心水体的生态安全。航道怎么再规划、再怎么设计，都是在水体上搞运输。目前多数船只的动力源是化石能源，避免不了要排污。我们不能水运搞得风风火火，却不重视垃圾、水生物物种平衡等问题。”全国人大常委会委员丛斌说，草案未涉及航道所在水体的生态安全保护问题，而这是一个严峻的问题。“我建议在本法中明确规定保护水体生态安全的具体措施。发展航道必须要通过环境影响评价，没有环评是不行的，草案必须把环评写进来。对现有航道的治理，既要包括运输能力的治理，也要包括对水体生态环境的治理。”

“我国水资源缺乏，全国三类水以上的地表水量有限，所以加快航道业的发展，一定要从考虑百姓饮水安全上，进行认真的研究和论证。”丛斌说，我们这不能跟美国、德国比，尤其是在水生态危机这方面跟其他国家没有可比性。“我们要针对我国水资源生态容量的实际情况，实事求是地按照十八届三中全会对生态建设的具体要求来制定这部法律。”(文／本刊记者 于浩)