安全生产 ：重典治乱

安全生产法修正案草案对“法律责任”章节普遍作了调整和完善，调整和完善的内容普遍提高了对生产经营单位的行政处罚额度。摄影/ 黄杰显

  　现行安全生产法规定的法律责任对违法行为的惩处和威慑力度已明显不够，难以适应当前安全生产领域“重典治乱”的实际需要。

  　这次安全生产法修改，还有一个显著的特点，就是加重了对违法行为特别是对责任人的处罚力度。

  　对于由轻及重的处罚规定，国家安监总局局长杨栋梁作草案说明表示，主要是因为现行安全生产法规定的法律责任对违法行为的惩处和威慑力度已明显不够，难以适应当前安全生产领域“重典治乱”的实际需要。

  　全国人大常委会组成人员及列席会议的同志在审议中普遍赞同严惩安全生产违法行为。大家同时建议，从精准立法和提高法律质量角度考虑，要进一步明确和加重责任追究，使生产经营单位和负有安全生产监管的部门在法律的威慑之下，不敢轻视安全生产工作。

　　加重处罚力度，同时应避免寻租

  　由于现行安全生产法对违法行为的处罚力度过轻，因此，修改草案对“法律责任”章节普遍作了调整和完善，调整和完善的内容普遍提高了对生产经营单位的行政处罚额度。

  　国家安监总局新闻发言人黄毅向媒体记者介绍，“此次修改草案关于罚款幅度普遍提高1 倍以上，有的条款更高。”

  　比如，草案规定生产经营单位的矿山、金属冶炼建设项目或者用于生产、储存、装卸危险物品的建设项目存在未按照规定进行安全评价、安全设施设计未报经有关部门审查同意、未按照批准的安全设施设计施工、投入生产或使用前，安全设施未经验收合格等行为，将被责令停止建设或停产停业整顿，限期改正；逾期未改正的，处50 万元以上100 万元以下的罚款，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处2 万元以上5 万元以下的罚款 ；造成严重后果，构成犯罪的，依照刑法有关规定追究刑事责任。而现行安全生产法对此的处罚额度仅为“5万元以下”，显然对安全生产违法行为不足以形成震慑。

  　再比如，草案增加规定，生产经营单位未采取措施消除事故隐患的，责令立即消除或者限期消除 ；生产经营单位拒不执行的，责令停产停业整顿，并处10万元以上50 万元以下的罚款，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处2 万元以上5 万元以下的罚款。

    修改草案规定的处罚力度确实是加大了，但全国人大常委会组成人员及列席会议的同志认为要还进一步明确和加重。

  　“现在从修改草案来看，好像是加大了处罚力度。过去罚5 万，现在罚10万 ；过去罚10 万，现在罚20 万，我认为这不是力度。”郑成功委员表示，从安全生产法出台至今，12 年已经过去了，物价都翻番了，这样的力度怎么能形成威慑？“必须要用重典，进一步严格法律责任，加大威慑力。一旦发生重大安全生产事故，就得让企业破产，责任人就得受刑事处罚。”

 　 张兴凯委员认为，在违法、非法现象还十分恶劣的现状下，强化企业主体责任，必须加大经济处罚的力度。比如，针对违法行为导致事故罚款的，对于个人经营的投资人的罚款为2 万至20 万元，数额是很低的。这既没有解决违法、非法成本低、守法成本高的问题，也不能体现法的系统性和完整性。

  　因此，他建议草案应增加规定适当提高处罚额度，并与国务院令第493号——《生产安全事故报告和调查处理条例》相衔接：“生产经营单位有违反本法及其他安全生产法律法规的行为，导致生产安全事故发生的，对生产经营单位和生产经营单位主要负责人给予经济处罚。发生特别重大生产安全事故，对生产经营单位处500 万元以下1000 万元以下罚款，对生产经营单位主要负责人处上一年度收入80% 以上罚款 ；发生重大生产安全事故，对生产经营单位处100 万元以上500 万元以下的罚款，对生产经营单位主要负责人处上一年收入60% 以上罚款；发生较大生产安全事故，对生产经营单位处50 万元以上100 万元以下罚款，对生产经营单位主要负责人处上一年收入40% 以上罚款 ；发生一般生产安全事故，对生产经营单位处20 万元以上50 万元以下罚款，对生产经营单位主要负责人处上一年收入30% 以上罚款。

  　虽然草案提高了对企业违法行为的惩处力度，但处罚幅度弹性太大。全国人大常委会副委员长万鄂湘表示，由于草案条款存在从2 万元到20 万元等罚款幅度较大规定，就会出现自由裁量权，“这个自由裁量权就导致寻租空间的扩大，可以罚2 万元，也可以罚20 万元，谁和我关系好、谁给我好处多就罚得少，这是很必然的因果关系。”

  　因此，他建议从精准立法和提高法律质量角度考虑，处罚条款就“没有必要设置那么大的弹性”，“处罚条款完全可以精准一些，一个违法行为导致一个违法结果的处理，全国都一样，没有什么不同情节，也没有什么不同后果。” 

　　刑事追责尚需健全

  　除了加重经济处罚力度之外，安全生产法修改草案还不惜笔墨，多处规定安全生产监管部门及生产经营单位相关人员若违法构成犯罪的，将被追究刑事责任。在修改草案关于“法律责任”章节21 条规定中，“构成犯罪的，依照刑法有关规定追究刑事责任”内容出现达15次。可以说，这完全符合“重典治乱”的立法思路。

  　但是，追究刑事责任的条款如何落实，值得考虑。郑功成委员说，“每年大的安全事故不断发生，但是很少看到有责任人被判入狱的（除交通事故中有人受到刑事处罚之外）。”在他看来，安全生产法修改草案“法律责任”章节中的很多条文都讲“构成犯罪的，要负刑事责任”，实际上却无法操作，这使法律的威慑力大打折扣。

  　莫文秀委员也表示，“从司法的实践看，近几年来各类责任事故屡禁不止的一个重要原因，就是对危害安全生产秩序的违法犯罪者打击不力，轻刑化的问题比较突出。”

  　因此，她建议增加进一步建立健全行政执法与刑事追究衔接机制的内容，使行政追责、经济处罚和刑事追究并重，责任追究到位，切实使危害安全生产秩序的违法犯罪分子受到应有的惩罚，维护法律的尊严。

  　莫文秀还说，从现实情况看，由于相关考核指标和监管措施不到位，为避免追责，一些地方、一些部门或领域责任事故发生后，还存在瞒报、迟报、不报、谎报的问题。这些问题的主导者、实施者既有违法违规生产的生产经营者，也有政府领导、安全生产监管部门负责任人及其安全生产执法的监管人员。“这种违法犯罪行为，既破坏了社会安全生产监管秩序，又严重地侵害了广大人民群众的生命财产、公共财产和国家利益的安全。”为从根本上杜绝和预防此类情况的发生，她建议修改草案增加规定，对实施瞒报、迟报、不报、谎报责任者，加大行政问责、经济处罚和刑事追究的力度。

　　引入“黑名单”制度

  　在实践中，针对一些企业特别是上市公司对于安全生产违法行为“不怕罚款怕曝光”，因而这次安全生产法修改草案引入了“黑名单”制度。

  　安全生产法修改草案规定，“负有安全生产监督管理职责的部门应当建立安全生产违法行为信息库，记录生产经营单位的安全生产违法行为信息；对违法行为情节严重的生产经营单位，可以向社会公示，并可以通报行业主管部门、投资主管部门、国土资源主管部门、证券监督管理机构以及有关金融机构。”

  　国家安监总局新闻发言人黄毅接受媒体采访表示，“对存在重大违法行为、上了‘黑名单’的企业，相关单位就可以采取联合制裁措施。”这有助于建立安全生产的失信惩戒机制，增加企业的违法成本，促进企业严格遵守法律法规，预防安全生产事故发生。（文／本刊记者  李小健）