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政府监管引热议

浏览字号: 来源: 中国人大杂志 2014年第7期

2014 1 16 日,河北省霸州市安监局工作人员用辐射检测仪和温度检测仪检测一家食用油生产企业的设备,以排查安全生产隐患。摄影/ 李晓果 

   审议中,关于“强化政府监管”这一部分内容,引起了全国人大常委会组成人员及列席会议同志的高度关注,尤其是对监管“下沉”到乡镇及理顺监管体制进行了热议。

   继明确生产经营单位主体责任之后,安全生产法修改草案在原法律条文基础上,对涉及政府安全监管的相关规定又作了细致打磨与完善。

   据国家安监总局局长杨栋梁在十二届全国人大常委会第七次会议上所作说明,安全生产法修改草案将进一步强化了政府监管,完善监管措施,增强监督执行力。

   在推进国家治理体系和治理能力现代化的大背景下,构建和完善国家安全生产治理体系,促进国家安全生产治理能力的现代化,对于预防和遏制时有发生的重大安全生产事故,其重大意义不言而喻。

   因此,在审议中,关于“强化政府监管”这一部分内容,引起了全国人大常委会组成人员及列席会议同志的高度关注,尤其是对监管“下沉”到乡镇及理顺监管体制进行了热议。

  监管“下沉”备受关注

   从各级安监部门网站对外公布的重大生产安全事故调查分析报告中可以看出,监管不力或流于形式往往是导致事故发生的重要原因。预防和减少生产安全事故,做好安全生产工作,最为重要的环节就是强化政府监管。

   对此,安全生产法修改草案新增规定进一步强化了政府监管职责,政府监管权限也由原来的县区一级,进一步延伸、“下沉”到乡镇人民政府。即“乡、镇人民政府应当按照职责,加强对本行政区域内生产经营单位安全生产状况的监督检查,协助上级人民政府有关部门依法履行安全生产监督管理职责。”

   针对监督检查落到“乡镇人民政府”这一条款,备受全国人大常委会组成人员及列席会议同志的关注,有反对,也有支持。

   尹中卿委员表示,“很多大的企业,且不说乡镇人民政府根本管不住,即使乡镇政府能管得住,按现在乡镇政府的编制和职能,它能不能承担起对本行政区内生产经营单位安全生产状况监督检查的职责?我认为它承担不了,难以落到实处。”

   重庆市人大常委会主任张轩表示认同,“因为虽然企业在乡镇的行政区域内,但是这些企业有中央的、有省市的,还有地市州的,还有县的,要乡镇把辖区内企业的安全生产都要加强监督检查,承担责任的话是非常困难的。”

   张轩还说,“安全生产的监督检查需要专业知识,而现在乡镇没有这样的人才。为做好监督检查,可能还要配备相应的专业人才,而现在的工作条件是不具备的。再有,这样的规定很容易为官僚主义开方便之门,工作就层层分解下去,最后就加到乡镇,看起来是落实,实际上最后是落实不了的。”

   “我个人不太同意把这个责任赋予乡镇人民政府。”吴晓灵委员说,“安全生产其实是个很复杂的事,我国的乡镇政权力量非常薄弱,不是加点人、加点钱就可以的,是一个技术性的东西。乡镇人民政府应该做的是基本的公共服务,这些技术性比较强的监督职责,应该由县级人民政府承担,乡镇政府只应承担协助的责任。”

   不过,全国人大民族委员会委员金华认为有必要支持加强基层执法的力量。她说,现在乡镇政府的人员少,执法能力有限,又没有装备和人员,这是客观存在的事实。但是现在安全生产是执行属地管理、全面落实的原则,所以基层,县、乡、镇政府,应进一步明确并履行安全管理职责,加强执法力量。“像江南一带,还有广东,一些乡和村的工业非常发达,但是没有这样一个机构,完全靠县安监局一个部门来管理不行的。有的县安监局只有十个人到三十个人要管理这样基层基础的安监工作,确实难以完成,因此草案应增加这个内容。”她介绍,吉林省在2008 年已经开始建立基层执法队伍,“当时我们省发文要求重点乡镇都要设立安全生产监管站,人员由乡镇各部门调剂。”

   国家安监总局政策法规司副司长邬燕云表示,明确乡镇、街道安监机构职责,是应对日益繁重的安全监管任务、推动全国安全生产形势根本好转的迫切需要。他举例说,湖南省高危行业门类齐全,涉危企业数量众多,安全生产监管任务繁重。据统计,湖南省安监系统直接监管的高危行业企业达5 万余家,绝大多数是广泛分布在县乡基层的中小企业,由于从事安全监管的基层第一线人员少,力量单薄,监管疲于被动应付。因此,要从根本上扭转安全生产事故多发高发局面,当务之急就是要明确乡镇人民政府、街道办事处机构职责。同时,一些地方,比如湖南、江苏、浙江、广东等省区安全生产条例都明确了乡镇的安全生产行政执法权。

   邬 燕 云 介 绍,到2013 年 底,全 国40468 个乡级行政区划中(包括乡、镇、街道),设置安全监管机构或加挂相应牌子的共计35166 个,占86.9%,现有安全监管人员共计129698 名,乡镇人民政府已经具备了实施安全生产监管的组织条件,“如果修改后的安全生产法加以明确,乡镇安全监管执法队伍和人员配备将得到进一步加强,全国安全生产形势实现根本好转将更有保障。”

   在王刚委员看来,“在实际执行过程中,乡镇人民政府是最没有能力进行监管的。如果要将监管下到乡镇,就要强化其监督执行力,同时还要明确乡镇人民政府在安全生产监管当中的职责,落实人员编制、经费、装备、待遇等等,建立起科学、规范的工作制度。”

  监管体制有待进一步明确

   在这次安全生产法修改中,关于政府安全生产监管体制没有进行改动,仍沿用安监部门进行综合监督管理,行业管理部门进行行业性监督管理的双层架构。

   但是,由于上世纪末以来的多次政府机构改革,有些行业和企业已经撤销了主管部门,有些行业虽有管理部门,但这些部门都没有安全生产监管的队伍和能力,法律也没有明确规定其安全职责。因此在部分行业尤其是大部分工业行业,双层监管的职责已很难落实下去。

   因此,全国人大常委会组成人员及列席会议同志均要求进一步明确监管体制。“从具体职责划分上看,草案虽然明确了安全生产监督管理部门是安全生产综合管理部门,但没有明确指出同各行业主管部门的关系,极易导致日常安全监督和事故责任追究上出现职责不清和推诿现象。”车光铁委员建议增加规定,明确安全生产监管部门对行业主管部门的安全生产工作实施监督和检查,对生产经营单位的安全生产工作实施监督管理。

   同时,要进一步强化行业主管部门的安全管理责任。全国人大民族委员会委员金华说,“因为很多的职能,包括前置条件,规划、资金、投入都在行业、有关部委的职能当中。因此,一定要强化行业部门的安全生产管理的职能,形成齐抓共管的氛围。”

   从加强和落实“综合管理”考虑,金华还建议增加规定,“国务院和县级以上地方各级人民政府设立安全生产委员会,负责研究部署、统筹协调安全生产工作中的重大事项。其工作职责由国务院和县级以上地方人民政府规定。”增加这一规定的理由是“安全生产工作涉及政府以及发改委、财政、公安、国土、住建等等部门,如果不设安全生产委员会,仅靠政府的安监部门来统揽这项工作是不行的。所以,为了更好地加强这项工作,各级政府要设立安全生产委员会,而且要由政府的一把手,县长、市长、省长做主任委员,副省长、市长、县长做副主任委员,由相关部门主要负责人组成。”

   实际上,设立安全生产委员会在各地已形成普遍做法。在安全生产法修改草案提交审议之前,全国人大财经委曾专门赴地方调研。山西、陕西等地纷纷反映,安全生产工作涉及多个部门,多年来,安全生产委员会充分发挥了指导、协调安全生产工作的职能,对于解决安全生产领域重大问题、建立安全生产长效机制起到了重大的作用。因此,建议草案明确规定设立“安全生产委员会”。

   社会上专家亦建议将安全生产委员会写入法律。他们认为这是落实习近平总书记系列讲话中关于加强安全生产工作精神的体现,有利于促进安全生产工作“党政同责、一岗双责、齐抓共管”。

  扩大监管范围 明确对付“老赖”办法

   据杨栋梁介绍,安全生产法修改草案适当扩大了监管部门在监督检查中可以采取查封、扣押措施的对象范围。增加规定可以查封、扣押违法生产、储存、使用、经营、运输的危险物品,以及可以查封违法生产、储存、使用、经营危险物品的作业场所。

   安全生产法修改草案还明确了对付“老赖”的办法。针对实践中有些生产经营单位存在重大事故隐患,但拒不执行监管部门依法作出的停产停业等决定而导致事故发生的情况,为确保消除事故隐患,预防事故发生,就此,在严格适用条件和程序的前提下,赋予监管部门相应的强制执行权。

   就此,安全生产法修改草案规定监管部门可以采取通知有关单位停止供电、停止供应民用爆炸物品,依法强制生产经营单位履行决定。(文/本刊记者  李小健)

责任编辑: 张学文
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