行政诉讼法大修：让“民告官”不再难

 

2013 年6 月3 日, 山东枣庄市市中区人民法院开庭审理了一起23 名村民共同诉某人民政府不履行信息公开法定职责的行政诉讼案件。摄影/吉喆

希望通过修改这部法律, 让“民告官”渠道能够更加畅通, 改变“信访不信法”现状, 朝着法治中国的目标向前再迈一步。

    2013 年岁末，行政诉讼法修正案草案提请十二届全国人大常委会第六次会议初次审议。这是被称为“民告官”法律的行政诉讼法在施行23 年后的首次大修。社会公众对于此不仅倍感振奋、高度认同，也充满期待。在当前贯彻落实党的十八届三中全会精神的契机面前, 人们期盼通过修改这部法律, 让“民告官”渠道能够更加畅通, 改变“信访不信法”现状, 朝着法治中国的目标向前再迈一步。

施行23 年后首次提请全国人大常委会审议

作为我国三大诉讼制度之一，行政诉讼制度涉及政府公共权力的行使和公民、法人、其他组织合法权益的保护。

1989 年4 月4 日，第七届全国人民代表大会第二次会议通过了行政诉讼法。新中国第一部“民可告官”的法律由此诞生。法律于1990 年10 月1 日起施行。

法律实施23 年来，在解决行政争议、推进依法行政等方面发挥了重要作用。但是，近年来屡见不鲜的“民告官”难，严重损害了社会公正，也制造了大量的社会问题。

全国人大常委会组成人员在审议时普遍认为，修改行政诉讼法十分必要，要重点解决行政案件“立案难”“审理难”“执行难”等突出问题，依法治理行政机关不作为、乱作为现象，维护公民、法人和其他组织的合法权益。

全国人大常委会法工委副主任信春鹰：近年来，许多全国人大代表和有关方面陆续提出修改行政诉讼法的意见和建议。全国人大常委会法工委从2009年开始着手行政诉讼法的修改调研工作。2013 年11 月分两次召开17 个省、自治区、直辖市人大法制机构及政府法制部门、人民法院和人民检察院参加的座谈会。在充分论证并取得基本共识的基础上，形成了行政诉讼法修正案草案。

全国人大财经委委员欧阳昌琼：作为一部“民告官”的法律，行政诉讼法受到社会各界高度关注。浏览最近的媒体，此次修改已在全国范围内引起热议，从中可看出人民群众对行政诉讼法修改充满了期待。

新华社：这部支持“民告官”的法律，对于推进依法治国具有重要意义。因此，法律的修改对于排除我国目前“民告官”的种种法律障碍和困难，保障官民争议解决法律渠道的顺畅将发挥重要作用。

修法聚焦解决 立案难、审理难、执行难

扩大行政诉讼受案范围，可口头起诉，行政机关不得干预、阻碍法院立案……随着行政诉讼法修正案草案提请全国人大常委会审议，草案中的立法亮点频频见诸报端。人们对修法如何着力破解立案难、审理难、执行难，产生了极大兴趣。

2013 年9 月, 河南一家酒店的职工向法院提起行政诉讼, 希望通过法律途径向当地工商行政部门讨要说法。而法院却以“领导说不立案”为由让他们吃了闭门羹。

当前，行政诉讼面临的“三难”中，最突出的是法院立案难。公民、法人或者其他组织与政府机关及其工作人员产生纠纷，行政机关不愿当被告，法院不愿受理，导致许多应当通过诉讼解决的纠纷进入信访渠道，在有些地方形成了“信访不信法”的局面。

对此，草案从多方面完善对当事人诉权的保护：明确规定行政机关不得干预、阻碍人民法院受理行政案件，被诉行政机关应当依法应诉；扩大了受案范围，将行政机关侵犯农村土地承包经营权，行政机关违法集资、征收征用财产、摊派费用，行政机关没有依法支付最低生活保障待遇或社会保险待遇等纳入受案范围；明确可以口头起诉，方便当事人行使诉权；强化受理程序约束，规定人民法院应当在接到起诉时当场予以登记，并出具注明日期的书面凭证。

《人民日报》：此次全国人大常委会修改行政诉讼法，不论是对受案范围还是对管辖权的修正，抑或是法院对政府“红头文件”可附带审查的规定，都进一步强化了对公权力的约束。通过法律的约束，使政府行为更有公信、政府职能更有效率。

新华社：修法体现程序正义, 首先要解决打官司“门太窄”。这次修改扩大了法院的受案范围，明确了公正司法、监督行政的原则和宗旨, 使其回归法律本位, 是这次修改的一大亮点。

异地管辖 减少行政机关干预审判 不执行法院判决可拘留行政官员

2013 年6 月3 日, 山东枣庄市市中区人民法院开庭审理了一起23 名村民共同诉某人民政府不履行信息公开法定职责的行政诉讼案件。这是山东省开展行政诉讼案件集中管辖试点工作以来,首起异地审理的行政诉讼案件。

现行行政诉讼法规定，基层人民法院管辖第一审行政案件。为了解决行政案件“审理难”问题，减少地方政府对行政审判的干预，在总结现行做法的基础上，草案完善了管辖制度，规定了集中管辖和提级管辖。

图／CFP

对老百姓来说, 告官难, 打赢了官司, 执行更难。当前行政机关不执行法院判决的问题较为突出。针对“执行难”的问题，草案进一步明确了行政机关不执行法院判决的责任，一是将行政机关拒绝履行判决、裁定、调解书的情况予以公告。二是规定拒不履行判决、裁定、调解书，社会影响恶劣的，可以对该行政机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员予以拘留。

此外，草案还增加了规范性文件附带审查、完善诉讼人参加制度、完善证据制度、完善民事争议和行政争议交叉的处理机制等方面的规定。

新华社：提请初审的修正案草案总共51 条，修改幅度已过半，表明立法机关决定对这部法律进行大幅度修改，着力解决行政诉讼中存在的“立案难、审理难、执行难”等突出问题。

《新京报》：现实中，民众对公平缺失的焦虑，很多时候是因为与政府的纠纷中，难以获得司法救济。这正需要通过人大立法环节，修改行诉法，打破一些制度瓶颈。接下来，也同样需要司法实践破除外界干扰，坚持依法独立审判，让“民告官”不再难，整个社会才能感受到更多的公平正义。

立法机关积极回应修法热点问题

2013 年12 月24 日，与全国人大常委会会议审议修正案草案同步，全国人大常委会法工委行政法室主任袁杰、中国政法大学教授应松年、国家行政学院教授胡建淼、北京大学教授姜明安、中国政法大学教授薛刚凌等就草案主要内容接受媒体集体采访，积极回应社会关心的行政诉讼法修改相关热点问题。

行政诉讼法修正案草案增加了被告必须应诉的规定，但一些地方推行的行政首长应诉制并没有吸收到草案中来。对此，袁杰解释，草案明确要求行政机关依法应诉，具体的应诉方式可以是行政机关首长应诉，也可以请代理人应诉。代理制度是一般推行的制度，其他国家也没有要求行政首长都必须应诉，因此根据一般规则作了规定。

规章以外的规范性文件也就是俗称的“红头文件”，对其可附带审查是这次修改的一大亮点，专家予以普遍肯定，并做了进一步解读。应松年介绍，对行政法规、地方性法规和规章，我国是另有一套审查办法和审查机制的，这个机制已经在立法法中建立了，国务院发布的行政法规程序条例中也有规定，不需要到法院提起审查。

全国人大常委会委员修福金：行政诉讼法是社会关注、百姓期待的一部法。比如现行法律只规定对行政机关作出的具体行政行为进行审查，对于地方行政机关颁发的“红头文件”不能进行审查。而“红头文件”一旦违反法律，危害了群体利益，往往危害更大。要解决这个问题势在必行。修正案草案对此作出了修改，非常必要、及时。

全国人大常委会法工委行政法室主任袁杰：这次修改行诉法就是要回应百姓呼声，解决现在行政诉讼过程中存在的突出问题。立法要遵守科学立法和民主立法的精神，同时还要解决现实问题。

期望修法步伐能够迈得更大

听取和吸收修正案草案审议中常委会组成人员的审议意见是推进科学立法、民主立法，进而提高立法质量的重要方式。

2013 年12 月25 日上午，十二届全国人大常委会第六次会议分组审议行政诉讼法修正案草案。与会的全国人大常委会组成人员对草案予以肯定,并期望这部法律的修改步伐能够迈得更大。

与会的全国人大代表朱良玉说, 党的十八届三中全会决定指出, 改革司法管理体制, 推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理, 探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度。这在行政诉讼法修正案草案中得到了实质性的体现。

关于行政诉讼受案范围, 与会的全国人大代表李大进建议对社会组织的权力行使和准行政行为也纳入行政诉讼法的监督范围。他举例说:“ 比如足协的处罚决定具有行政处罚的性质, 目前足协所作的处罚决定法院是不受理的, 但如果当事人要起诉, 不应告状无门。因此对准行政行为要给予监督。”

全国人大常委会委员辜胜阻：希望草案能明确社会组织行使公共行政职能行政行为的可诉性。社会组织承担了公共职能, 大多数与人民群众的切身利益密切相关, 特别是村民自治组织、事业单位、行业协会等。

全国人大常委会委员谢小军：修正案草案体现了建设法治政府、推进依法行政的理念，也是中央“把权力关进制度的笼子”这一精神在法律上的体现。我特别注意到，在法律总则中删掉了两个字，现行法律是“维护和监督行政机关依法行使行政职权”，修正案草案中“维护”两个字没有了，这部法真正成了一部监督和制约行政权力不被滥用的法律。期待法律修改更加完善。（本刊记者 王萍）