行政复议：如何成为化解纠纷首选

2013 年9 月23 日，全国人大内司委主任委员马馼（前右二）率队在宁夏进行行政复议法执法检查。（图片由全国人大内司委提供）

根据监督法规定和全国人大常委会2013年监督工作计划，2013年12月23日，十二届全国人大常委会第六次会议听取并审议了全国人大常委会执法检查组关于检查行政复议法实施情况的报告。王胜俊副委员长代表执法检查组向常委会报告相关情况。

行政复议，是一种发挥政府体系固有的层级监督优势，保障公民合法权益、促进政府依法行政的制度。换言之，当老百姓与行政机关发生争议、认为具体行政行为侵犯其合法权益时，依照我国1999年颁布实施的行政复议法，老百姓可以向行政机关提出行政复议申请，行政机关将受理行政复议申请，并作出行政复议决定。

全国人大常委会行政复议法执法检查组对行政复议法实施情况评价如何，齐聚北京的全国人大常委会委员和全国人大代表们提出了怎样的审议意见与建议？面对“行政复议作用远未充分发挥”的现状和“大信访、小复议”的格局，委员和代表们又提出了哪些对策，以推动行政复议成为化解行政争议的第一道防线？

委员和代表视角之一：14年审结92万件，综合纠错率约35%

2013年12月26日下午，十二届全国人大常委会第六次会议对行政复议法执法检查报告的分组审议正在进行。人民大会堂内的气氛和与会委员、代表们对法律实施情况的关切一样，理性而又热烈。张德江委员长在十二届全国人大常委会第一次会议上曾强调指出，“法律的生命力在于实施。法律得不到有效实施，就是一纸空文。”经过一年履职建言的历练，新一届全国人大常委会委员和全国人大代表们已经知道，对法律实施情况进行检查，是全国人大常委会依法行使监督权的重要方式和经常性工作。对于行政复议法执法检查这一2013年全国人大常委会监督工作的重要内容，委员和代表们关注的是，14年来，这部法律贯彻实施情况怎样？

1999年4月29日，九届全国人大常委会第九次会议审议通过了行政复议法。2013年9月至10月，全国人大常委会执法检查组对行政复议法实施情况进行检查。王胜俊介绍，这是行政复议法颁布实施以来，全国人大常委会第一次组织对该法实施情况进行执法检查。

“执法检查组在15个省（市、区）、163个设区的市（州、地区）、1407个县（市、区）开展了数据统计，共收集行政复议有关数据51350个，发放调查问卷4800余份，在中国人大网征集网民反馈意见3123条。”王胜俊表示，检查组全面、深入了解行政复议法的实施情况，重点检查4个方面：贯彻实施行政复议法的主要措施及其效果,行政复议能力的建设情况，行政复议与相关制度的衔接情况，行政复议法实施中存在的主要问题以及改进执法工作、完善法律制度的意见和建议。

 

乔晓阳委员     韩晓武委员  全国人大内司委委员王金亮

 

陈舒代表        杨秀华代表

据统计，行政复议法实施14年来，全国各级行政复议机关共收到行政复议申请112万件，其中受理101万件，审结92万件。从申请复议的内容来看，与群众利益相关的交通管理、治安处罚、征地拆迁、社会保障等方面的行政复议案件占较大比例。在审结的案件中，维持决定的53万件，撤销、变更、确认违法和责令履行决定的13万件，被申请人自行纠错后申请人撤回的19万件，行政复议综合纠错率约为35%。

执法检查报告显示，目前，全国每年受理的行政复议案件数量与一审行政诉讼案件数量基本持平。有的地方和部门行政复议案件数量已经超过一审行政诉讼案件数量，黑龙江、上海等省市每年受理的行政复议案件超过或者接近一审行政诉讼案件的２倍。

“通过办理行政复议案件，化解了一大批行政争议，为维护群众权益和社会稳定发挥了重要作用。”委员和代表们在审议时对报告中的这句话印象深刻，表示自1999年行政复议法颁布以来，行政复议作为化解官民争议“减压阀”的作用正在日渐强化。

委员和代表视角之二：38.2%的县级政府没有机构办理行政复议事项 切实加强行政复议能力建设

委员和代表们注意到，执法检查报告在肯定各地贯彻实施行政复议法做法和成效的基础上，也对目前行政复议领域存在的主要问题进行了分析，指出行政复议作为一种“方便、快捷、免费”的规范化行政纠纷解决机制，其作用远未得到充分发挥。

“执法检查组收回的4351份有效调查问卷显示，约有60%的受访者对行政复议缺乏了解甚至没有听说过行政复议。群众对行政复议的信任度也不高，有些群众对行政复议还存在‘官官相护’、办案不公的疑虑，不愿意将行政复议作为解决纠纷的首选途径。”王胜俊表示。

此外，行政复议办案质量和效率也有待提升。王胜俊指出，一些省份的法院近3年受理的行政诉讼案件中，有30%左右是对行政复议不服又打官司的。而在有的省份，行政复议决定维持原行政行为，结果被法院终审判决行政机关败诉的高达20%。相当多的行政复议决定书只简单陈述案情，缺乏论证和说理，做不到让当事人信服。

执法检查组在检查中还发现，各级政府行政复议能力普遍偏弱，与承担的工作任务不相适应，这些问题在县级政府中尤为突出。目前，我国地方行政复议机关共有30450个，其中政府3281个、政府部门27169个。而与机关繁多、行政复议资源分散形成鲜明对比的是，约有38.2%的县级政府没有专门机构具体办理行政复议事项，平均每个县级政府专职行政复议人员不到1人。在执法检查的1407个县中，2011年和2012年，分别有306个县和277个县没有办理行政复议案件，有的县甚至从1999年行政复议法实施以来还没有办理过1起案件。但这些县的信访数量均在300件以上，多的有上千件。县级政府行政复议现状，与90%行政争议发生在基层的实际情况相比，存在着巨大差距。

针对各级政府行政复议能力偏弱的问题，不少与会委员和代表建议,切实加强行政复议机构和队伍建设，合理确定复议受理机关，研究整合复议资源、提高复议效率，尽力避免“有案无人办”和“有人无案办”的现象。韩晓武委员说, 要严格落实行政复议机构人员编制,定期组织复议人员培训,建议考虑建立行政复议人员任职资格制度，落实工作经费、场所和必要的技术设备。

列席会议的全国人大代表杨秀华认为,行政复议法的实施是反映社会矛盾的重要窗口,建议在行政复议机构上充实力量,健全队伍,让老百姓真正依靠法律寻求公正,而不是通过上访、闹访和缠访得到实惠。

委员和代表视角之三：复议、诉讼、信访加强相互衔接 创新机制很重要

老百姓同行政机关发生纠纷，除了花钱到法院打官司，还有没有其他途径？找政府或者上级部门解决行政争议，除了信访，还有没有更高效的渠道？面对与行政机关的矛盾纠纷，大部分人都会选择信访、诉讼等渠道。但实际上，老百姓还有一条渠道可以选择：就是通过行政复议这种行政机关内部的监督和纠错机制来解决争议。

执法检查报告显示，行政复议法实施以来，行政复议工作取得长足进步，但是由于现阶段行政争议数量庞大，矛盾频发，大量行政争议还游离在行政复议渠道之外，尤其是行政复议与行政诉讼、信访制度之间有待进一步衔接。 

“从检查情况看，进入复议渠道的行政争议总量较少，多数省市进入信访渠道的行政争议数量比进入复议渠道的高出十几倍甚至几十倍，呈现‘大信访、小复议’的格局。”王胜俊指出。

“‘大信访、小复议’这种局面，非改不可。”列席会议的全国人大代表陈舒在接受本刊记者采访时态度鲜明。“行政复议是处理和化解行政争议的重要渠道，行政诉讼作为司法救济，是最终救济手段。属于法律问题的争议，应通过法律途径来解决；不属于法律问题的争议，则可由信访解决。可以复议或诉讼的，信访就不再处理，信访应引导公众依法维权，更好地促进行政争议的化解。” 

如何摆脱这个局面？陈舒提出，信访部门一旦接到涉及法律问题的争议，都应引导其走复议、诉讼之路。解决行政争议，应以行政复议为重要渠道。

委员和代表们在审议时强调，一直以来，行政复议是行政机关内部监督和纠错机制，百姓难免有“官官相护”的疑虑。之所以现实中老百姓遇到行政纠纷，在复议、诉讼与信访之间选择，大多会选择诉讼和信访，行政复议渠道不畅是重要原因，要着力畅通行政复议渠道。委员和代表们对地方正在探索的体制机制创新充分给予肯定，并特别强调了创新体制机制的重要性，要求通过机制创新，打消老百姓“官官相护”的疑虑，实现“案结事了”。

报告显示，为解决行政复议资源配置不合理、社会公信力不高、权威性不够等问题，自2008年起，国务院法制办开始推动以案件审理权限相对集中、吸收外部力量参与案件审查为主要内容的行政复议委员会试点工作，目前已有24个省(区、市)的190多个市、县开展试点工作。从试点情况看，办案质量有所提高，行政复议公信力有所增强。

   委员和代表视角之四:进一步扩大行政复议范围 提高行政复议办案质量

不少委员在审议时建议,要进一步扩大行政复议范围，同时还要通过提高办案质量，复议一件，规范一批，有力地促进依法行政。韩晓武委员建议,进一步扩大行政复议范围,降低行政复议门槛,使更多的行政争议能够通过行政复议得以解决,更好地发挥行政复议在解决行政纠纷中的主渠道作用。

全国人大内务司法委员会委员王金亮说,行政复议应是方便、快捷、免费的维权渠道。90%的行政争议都是发生在基层,因此行政复议的工作重点也应该是在基层。本来行政复议应该成为群众解决行政争议的首选途径,但实际上并没有充分发挥这个作用,尤其是在县级政府,行政复议权严重萎缩。王金亮建议,从依法行政的角度,强化行政复议的权威性,从机制体制上保证行政复议机关不受干扰,敢于办案,不办人情案,不搞“官官相护”,提高办案质量,树立法律的权威和公信力。

办案质量是行政复议的生命线。对此，报告也强调指出，要把依法有效化解矛盾作为衡量行政复议案件办理质量的重要尺度，提高案件案例的透明度，总结推广行政复议决定书网上公开制度，努力让人民群众在每一起案件中感受公平正义。

委员和代表视角之五：行政复议法修改应加快进程

执法检查报告吸收各方意见并提出建议，应从完善行政复议体制、健全行政复议案件受理机制、适当扩大行政复议受案范围等方面，对现行行政复议法进行修改。与会委员和代表们表示，应进一步加大行政复议法宣传力度,同时本届全国人大常委会已将修改行政复议法列入立法规划，应加快推动行政复议法修改，推进行政复议制度的贯彻落实。

乔晓阳委员参加了全国人大常委会行政复议法执法检查组的执法检查,给他留下印象最深的一点是老百姓一般都不知道有这部法。乔晓阳认为根子还是在于要提高对行政复议法的认识:“尤其现在社会矛盾这么多,放着一个好好的制度没有充分用起来。要进一步提高对行政复议工作重要性的认识,行政复议是政府运用法治思维和法治方式化解矛盾的重要平台。”

乔晓阳指出,要抓紧完善行政复议法律制度,统筹考虑行政复议法和行政诉讼法的修改,深入研究复议和诉讼的性质、作用以及复议机关和行政诉讼被告关系等问题,进一步理顺行政复议和行政诉讼、信访的关系,充分发挥制度合力。“行政诉讼法修正案草案已提请本次常委会审议,希望国务院有关部门抓紧行政复议法修改起草进程,尽早提请常委会审议。” 

马馼委员认为,当前行政复议公信力不高。“应该说现在不当行政行为还是不少的,但是行政复议维持率过高。执法检查中发现个别地方的维持率是百分之百,这样做就有‘官官相护’之嫌。”马馼建议,把行政诉讼法和行政复议法的修改结合起来,形成行政复议、行政诉讼和信访科学分工、有机衔接机制,适当地划分各自的边界和范围,来解决“民告官”的问题。

2013年12月28日，张德江委员长在十二届全国人大常委会第六次会议闭幕会上的讲话中强调指出，要从坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设的高度，宣传好实施好行政复议法。多位与会委员和代表们指出，本次常委会听取并审议全国人大常委会执法检查组关于检查行政复议法实施情况的报告，充分表明了全国人大及其常委会对建设法治政府、法治国家的关注、重视与推动。 

行政复议处在化解行政争议的第一道防线，而行政诉讼则是最后一道防线。行政复议应成为政府运用法治思维和法治方式化解矛盾的重要平台，要引导改变百姓“信访不信法”的固有观念。各级行政复议机关对群众的复议申请，要坚持依法审查、公正裁决，该纠错的要坚决纠错，该公开的要依法公开。只有让群众在每一起行政纠纷案件处理中感受到公平正义，行政复议才能成为百姓解决行政纠纷的首选途径。(文／本刊记者  王萍)