增强行政诉讼“抗扰力”
“以权压法”在我国确实有着根深蒂固的观念支撑。行政机关败诉案件审判执行难主要是司法权力难以有效制约行政权，没有更严厉的法律制约日益膨胀的行政权力，行政诉讼中，审判执行难无疑会雪上加霜。
目前，法院地方化色彩较为浓厚，在行政审判和执行上体现得尤为明显。“由于涉及自身利益，有的地方，行政机关要求法院汇报案件处理情况，通过办公会等平台对法院审理案件进行干涉和质疑。面对违法的行政行为，法院难以依法作出判决，甚至主动迎合行政机关作出判决。”2013年年底，行政诉讼法修正案草案提交全国人大常委会“一审”，全国人大常委会委员修金福在审议中指出了现行行政诉讼体制抵制外部干扰乏力的窘境。行政诉讼法修改与司法体制改革紧密相连。据了解，为了提高法院的行政诉讼“抗扰性”，这次修法在总结现行做法的基础上，增加跨区域管辖和提级管辖两种方式，并进一步完善了行政诉讼执行的措施规定。
法院抵制行政干扰乏力
近五年来，全国行政诉讼案件原告胜诉率逐年走低，从原来30%下降到目前不足10%，相反的是上诉率、申诉率不断攀升，审判效果和质量不容乐观。全国人大常委会委员王刚认为，主要原因在于法院的地方化和行政化造成地方政府对法院的干预过多，使得法院独立行使审判权的法律原则难以落实。
对于这种干扰，许多一线的审判法官都有着切身感受。据媒体报道,浙江省某中院行政庭庭长在亲历了基层行政庭遭遇行政干预的痛苦和无奈后发出如此感慨:“法院的每一分钱都是政府的财政局给的,法院每进一个人都必须通过政府的人事局。人、财、物归政府管,法院怎么敢判政府败诉?”
这是造成目前行政诉讼难的根本原因。修福金委员表示，现行体制下法官的经济、生活、住房以及升迁等各个方面都由同级政府负责。用人家的、吃人家的、喝人家的，所以在审判中就必须听人家的。
如果说执行历来是司法实践中的老大难问题，那么在行政诉讼中，由于涉及的执行对象是“官”，加上法院缺乏强制执行手段，执行起来更是难上加难，常引发恶劣的社会负面影响。这其中不乏典型的案件。
2013 年11 月22 日上午，一场“高规格”的民告官官司在东莞第一法院下属法庭开庭审理。一家公司因不满东莞市社保局的一份工伤认定书将该局告上法院。图/CFP
2010年陕西省国土资源厅公然否决法院判决案曾引起社会舆论一片哗然。事情缘起一桩并不复杂的矿权纠纷案，在终审判决后长达三年的时间里，陕西省国土资源厅非但拒不执行法院生效判决，更以内部“协调会”的形式请了一些所谓的权威人士出面，直接否定了法院的判决。据报道，该厅有关人士曾无所顾忌地说:“原告打赢官司也没用，法院有法院的判法，我有我的执行办法!” 以权干法的气焰毫不遮掩。
事后最高人民法院出面表态称，对于法院的生效判决，行政部门不能够干扰生效判决的正常履行。然而在社会舆论的谴责之后，陕西省国土资源厅的相关负责人并未受到更多的责任追究。
从中可以看到“以权压法”在我国确实有着根深蒂固的观念支撑。对此采访中，专家普遍认为，行政机关败诉案件审判执行难的原因是多方面的，主要是司法权力难以有效制约行政权，“没有更严厉的法律制约日益膨胀的行政权力，行政诉讼中，审判执行难无疑会雪上加霜。”
管辖改革探寻突破
为了打破行政权干扰审判的困局，法院系统一直在为提升司法独立性进行探索。2002年有关行政诉讼管辖的实践“试点”启动。浙江台州中院和丽水中院分别推行了“行政案件异地交叉管辖”和“行政诉讼相对集中指定管辖制度”。改革成效初显，统计数据显示，异地交叉管辖在浙江台州实施一年后，行政诉讼案件中政府的败诉率从13.1%上升到62.5%。此后，指定管辖、异地审理等改革措施在各地法院得到推广。2013年1月，最高人民法院在全国法院试行行政案件相对集中的管辖制度。
与此同时，中央顶层设计也积极回应现实。十八届三中全会提出的“司改去地方化”的脉络，明确指出，要确保依法独立公正行使审判权、检察权；改革司法管理体制，推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度。
在总结现行做法的基础上，根据党的十八届三中全会的精神，行政诉讼法修正案草案增加了相关规定。全国人大常委会法工委副主任信春鹰在对行政诉讼法修正案草案作说明时表示，一是规定高级人民法院可以确定若干基层人民法院跨行政区域管辖第一审行政案件；二是规定对县级以上地方人民政府所作的具体行政行为提起诉讼的案件，由中级人民法院管辖。
王刚委员 许为钢委员 朱良玉代表
“这一修改对于行政审判摆脱地方干预，实现独立行使行政审判权力具有重要意义。”全国人大代表朱良玉表示，如果规定能够充分落实，“民告官”的困难局面必将改进，必将提振人民群众对法治前景的信心。
但是修改能否从根本上让行政审判摆脱地方干扰呢？许多委员和行政法学专家都对此持审慎态度。“中国的社会是一个人情社会、熟人社会，如果完全地杜绝，光靠管辖不是唯一的路径。”中国政法大学法学院院长薛刚凌教授认为，修改只是对以往司法实践的一种相对肯定，是根据投入成本和现行制度的可行性、可操作性作出的规定。
“尽管这与我们原来设想的方案还有很大距离，但毕竟向前迈进了一步，可为下一步的司法体制改革奠定基础。” 北京大学宪法与行政法研究中心主任姜明安教授说。同时他认为，管辖规定修改后将面临两个现实问题。一是指定的受案基层法院工作量增加，压力过大；二是跨区诉讼易增加百姓的诉讼成本，造成不便。对此，姜明安建议，应改变第一审行政案件由基层法院管辖的现状，改由中级法院集中管辖。这样可减少一个审级，一审时摆脱县级地方干预，二审时直接在省高院审判，摆脱地、市级干预。实际操作中，中级法院可设置多个巡回审判庭，在区县基层法院或原告所在的乡、镇、村审案。
司法机关的独立性问题，不是仅靠行政诉讼法修改就能完全解决的。在著名行政法学专家、中国政法大学终身教授应松年看来，要想提升法院在行政审判过程中的独立性，未来需要纳入我国司法体制改革的大框架中通盘考虑。
执行力度加码
“如果说行政诉讼的涉案范围是整个行政诉讼的进口，那么生效判决的执行则是整个行政诉讼的出口。进来之后，最后判决执行不了，还是前功尽弃，没有意义。”国家行政学院教授胡建淼在接受记者采访时表示。为了增强可执行性，本次行政诉讼法修改在除了保留原来的各种执行手段之外，增加规定，行政机关拒绝履行判决、裁定、调解书的，第一审法院可以将行政机关拒绝履行的情况予以公告，社会影响恶劣的，可以对该行政机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员予以拘留。
这一规定被外界视为本次修改的一大亮点，进一步加大了执行的力度。胡建淼认为，“公告”和“拘留”是两项非常重要的措施。在当前网络社会环境下,如果行政机关拒不执行法院判决,法院一旦公告,行政机关就会遭到老百姓指责,行政首长也难以当下去，可见“公告”的威慑力还是很强大的。
但是对于“拘留”在实践中的执行力，一些专家持不确定态度。“草案规定的‘拘留’实际上是一种司法拘留,是排除妨碍诉讼的一种行为,也是诉讼的最后一个环节。现在这个规定还在探讨过程中,实践中也没有这方面的实例,在行政判决执行方面究竟怎么做,还需要时间去摸索。”薛刚凌分析称。胡建淼则表示，根据目前的法律规定，“公告”和“拘留”的启动是一种司法行为，完全由法院决定。“我相信只要法院真正敢于公告、拘留，执行难的问题就不存在，除非你不敢。”
“执行力度能否再加大些？”全国人大常委会委员许为钢认为，从目前的执行规定看，措施规定一方面还缺少时限要求，比如对于行政机关拒不执行的，在多长时间内进行公告；多长时间内法院必须向上级行政机关提出司法建议等都应有明确的规定。另一方面罚款的数额过低，按日处50元到100元，相比其他法律规定的违法行为罚款轻得多，建议加大惩罚力度。“要让老百姓看到，政府部门违法的代价也是非常大的，要让老百姓相信法院，这样才能解决老百姓信访不信法的问题。”许为钢说。（本刊记者 张维炜）
