7 部法律一揽子修改 力促“简政放权”

 

 图/CFP

 

2013 年12 月28 日，十二届全国人大常委会第六次会议表决通过了国务院关于提请审议海洋环境保护法等7 部法律的修正案，这些法律分别从各领域简化、下放和取消了原主管行政机构的行政审批权。

这是继本届常委会第三次会议打包修改12 部法律后，又一次立法推进行政审批制度改革和政府行政职能转变的有力举措。

“简政放权”疾步快跑

2013 年3 月，十二届全国人大一次会议批准了国务院机构改革和职能转变方案。自此，新一届政府“简政放权”的疾步快跑引起了国内外的广泛关注。

“行政审批制度改革是转变政府职能的突破口，是释放改革红利、打造中国经济升级版的重要一招，今年要开好头。”李克强在国务院机构职能转变动员电视电话会议上表态。

2013 年4 月24 日，国务院常务会议决定第一批先行取消和下放71 项行政审批项目等事项；5 月6 日，国务院常务会议决定再取消和下放62 项行政审批事项；6 月19 日，国务院常务会议研究部署支持经济结构调整和转型升级的政策措施，决定再取消和下放一批行政审批事项；7 月13 日，国务院发布《国务院关于取消和下放50 项行政审批项目等事项的决定》；8 月22 日，商务部表示，国务院正式批准设立中国（上海）自由贸易试验区；9 月25 日，国务院常务会议修订政府核准投资项目目录，决定再取消和下放75 项行政审批项目；10 月25 日，国务院常务会议部署推进公司注册资本登记制度改革，降低创业成本，激发社会投资活力；11 月1 日，地方政府职能转变和机构改革工作电视电话会议在北京召开；11 月8 日，国务院发布《国务院关于取消和下放一批行政审批项目等事项的决定》，再取消和下放68 项行政审批项目。

算下来，自2013 年4 月24 日开始，在短短半年多的时间里，新一届政府先后取消和下放了共300 多条行政审批事项。

“现在国务院各部门行政审批事项还有1700 多项，本届政府下决心要再削减三分之一以上。”李克强在“两会”记者见面会上作出的承诺已经开始迅速兑现。

在当前经济形势复杂且不确定因素较多的情况下，“政府之手”不可或缺，但“政府之手”又不可太长。李克强表示，要以简政放权稳增长。他指出，转变政府职能，是在当前形势下稳增长、控通胀、防风险，保持经济持续健康发展的迫切需要和重大举措，也是经济社会发展到这一阶段的客观要求。

“简政放权”含金量大

此次法律的一揽子修改，是根据《国务院关于取消和下放50 项行政审批项目等事项的决定》（国发〔2013〕27 号）《国务院关于取消和下放一批行政审批项目的决定》（国发〔2013〕44 号）及《注册资本登记制度改革方案》涉及的相关法律问题进行的。包括海洋环境保护法、药品管理法、计量法、渔业法、海关法、烟草专卖法、公司法等7 部法律的修改。

7 部法律一揽子修改，内容涉及取消下放11 项行政审批项目和改革工商登记制度，这些项目基本集中在经济领域。目的就是尽量减少政府微观干预，为企业松绑，让民间的创造力活跃起来，使市场这只“无形的手”更加有效。

归纳起来，此次修改主要涉及以下五个方面：

修改生产经营活动许可、资质资格认定核准的相关规定。修正案修改了现行海关法等５部法律的12 个条款，取消８项行政审批项目，重点涉及企业生产经营活动许可和资质认定等。如删除进出境运输工具改、兼营境内运输需经海关同意的相关规定，删除报关员资格核准规定，删除制定部门计量检定规程和地方计量检定规程向国务院计量行政部门备案的规定，删除全国或者省级烟草品种审定委员会对烟草优良品种的审定批准的规定。

明确下放管理层级的实施主体。修正案修改了现行渔业法、药品管理法、计量法的３个条款，将大型拖网、围网作业捕捞许可证，药品委托生产许可，以及制造、销售和进口国务院规定废除的法定计量单位的计量器具和国务院禁止使用的其他计量器具的审批权等３项行政审批项目的实施主体由国务院行政主管部门下放到省级政府行政主管部门。

增加事中事后监管措施。修正案修改了现行海洋环境保护法、海关法的６个条款，增加了有关监管措施。海洋环境保护法修正案在删除海洋石油勘探开发溢油应急计划审批有关规定的同时，增加了向监管部门备案的措施；海关法修正案在删除进出境运输工具改、兼营境内运输审批有关规定的同时，保留了符合海关监管要求和向海关办理手续的措施。在取消报关员资格核准的同时，增加了报关人员违法行为的法律责任。

优化行政审批流程。为减少前置审批环节，修正案修改了现行海洋环境保护法，将海洋行政主管部门的海岸工程建设项目环境影响报告书审核改为环保部门审批过程中内部征求意见。

修改公司注册资本登记有关规定。为优化营商环境，修正案修改了现行公司法的12 个条款，将公司注册资本实缴登记制改为认缴登记制，取消公司注册资本最低限额，放宽了市场主体准入管制。同时为改革监管制度、创新服务方式和减少对市场主体自治事项的干预，公司法修正案还明确了公司实收资本不再作为工商登记事项，公司登记时无须提交验资报告。

“简政放权”效果好才是硬道理

行政审批是政府职能中的“支柱性权力”，核心是“管什么”“怎么管”，涉及政府和市场、社会的分界问题。市场期待通过“理顺政府与市场的关系”“理顺政府与社会的关系”“理顺各级政府间的关系”实现政府角色的回归。

简化行政审批，减少直接管理，是行政许可法的立法宗旨，也是行政审批体制改革的核心内容。此次全国人大常委会对7 部法律一揽子修改，正是以立法手段推进行政审批制度改革，也是对以往改革成果的固化。

对于如何落实十八届三中全会全面深化改革的总目标，委员们特别强调了立法工作的重要性。“立法工作已经成了全面深化改革的一个牛鼻子”，李连宁委员用了一个形象的比喻，“无论是司法体制改革，还是经济体制改革，以及其他方面，如果法都不动，各方面的体制机制改革无法往前走。如果不立法，不修法、不废法、不释法，就强行推进改革，反过来就又损害了法律的权威性。”乔晓阳委员建议，“国务院各个部门要赶快行动起来，自己梳理自己本部门所适用的哪些法律都有一些什么问题、什么障碍，有哪些需要修改的。” 李连宁委员指出，全国人大的各个专门委员会要加强与相关部门的沟通协调，商量怎么样落实先立后破推进改革的立法工作举措。

“方向是非常正确的。”谈到公司法的修改，郑功成委员特别强调修正条款的同时，必须要有同步配套的规则。“要有信用监管配套机制，如果整个市场的诚信系统不建立，这可能会引发社会问题，进一步放大社会不信任感。”“现在是急需重建信任，减少社会焦虑不安现象的时期，一些改革需要统筹考虑其可能产生的问题并及时应对。否则，正确的事情可能衍生超出预期的负面问题。”

对于药品委托生产审批权的下放，吕薇委员指出应特别注意的一个问题是“如何防止和克服因为地方保护主义带来的执法不严的问题。”“审批权力下放了，就要严格监督、处罚和责任追究，这样才能保证执法的公平性和一致性。否则，有的地方控制严，有的地方控制松，导致药品的质量很难得到保证。”

中央政府“简政放权”的决心有目共睹。然而，“上有政策、下有对策”的痼疾，使得人们对政策、法律的执行效果仍存疑虑。下放的审批权到了地方效果会怎样，取消的审批项目社会效果如何，“简政放权”到底产生多大效应，最终还是要市场主体说了算。

防止“二政府”的出现，警惕“权力的变相收回”，防止将政府的部分审批权转由一些事业单位和行业协会承接，在“简政放权”的过程中，这是我们必须高度关注和避免的三个倾向。

政府要“放得开、管得住”，只有把该放的放了，才能腾出手，把该管的管好。正如李克强总理所言，“‘放’和‘管’是两个轮子，只有两个轮子都做圆了，‘车’才能跑起来。（本刊记者 彭东昱）