“十二五”期中考
踏着全面深化改革的时代鼓点，2014 年已经展开崭新画卷。在2013 年画上句号之前，十二届全国人大常委会第六次会议听取并审议了国务院关于“十二五”规划纲要实施中期评估报告。
实施于2011 年的国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要（以下简称纲要），是中国深化改革开放、加快转变经济发展方式攻坚时期发布实施的纲领性文件。实施三年间，效果究竟如何，是否能如期完成各项任务指标？
受国务院委托，国家发改委主任徐绍史在作报告时指出，纲要主要目标实现程度良好，但全面完成还存在一些问题和挑战，必须加快建立健全有利于科学发展的体制机制，强力推进节能减排和生态环境保护各项举措，推动经济转型升级，为促进经济持续健康发展奠定坚实基础。
2013 年12 月28 日，张德江委员长在十二届全国人大常委会第六次会议闭幕会上的讲话中指出，2013 年是实施“十二五”规划承前启后的关键一年，常委会听取审议了国务院关于“十二五”规划纲要实施中期评估报告。审议中大家强调，针对节能环保部分约束性指标实现进度滞后的问题，要下更大功夫、作更多努力。希望国务院和地方各级政府把全面深化改革贯穿于经济社会发展各个领域各个环节，确保纲要提出的目标任务如期实现。
监督法实施以来第二次提请全国人大常委会审议
中国的五年计划或规划是中国经济社会发展的“指南针”。1953 年以来，中国已谋划和实施了十二个国民经济和社会发展五年规划，取得了举世瞩目的成就。可以说，中国经济奇迹之路就是以一连串的五年计划或规划为基石铺就而成的。
一个引人注目的事实是，从“十一五”规划开始，传统意义上充满各种指令性经济指标的五年计划，已经转变成为国家发展的战略规划，规划指标设置也分为预期性和约束性两类，通过约束性指标强化政府公共服务和社会管理职责。也正是从“十一五”规划开始，五年规划中期评估报告首次依法提请全国人大常委会审议，这标志着我国五年规划工作迈上了一个新台阶。
2006 年颁布、2007 年正式实施的监督法明确规定，“国民经济和社会发展五年规划经人民代表大会批准后，在实施的中期阶段，人民政府应当将规划实施情况的中期评估报告提请本级人民代表大会常务委员会审议。”
2013 年是五年规划中期评估报告自监督法实施以来第二次提请全国人大常委会审议。“虽然人大对规划实施的监督还有待完善和加强，但要看到，依法向人大提交五年规划中期评估报告并进行审议，不仅它所折射的公开透明高效进程不可逆转，我们也从人大和政府工作的互动中切身感受到中国不断前行的民主进程，感受到人大工作和人大制度正在与时俱进中绽放出新光彩，下一步强化人大对规划实施的跟踪监督是我们对人大工作的新期待。”2013 年12 月26 日，十二届全国人大常委会第六次会议分组审议现场，与会委员和代表在接受记者采访时都表达了这样的共同心声。
专题调研和第三方评估：提请审议背后的努力
督促落实好“十二五”规划是全国人大及其常委会的法定职责。要准确把脉“十二五”规划实施，提请审议前必须做足功课、全面了解情况。记者了解到，为配合常委会审议，全国人大财经委成立调研组就“十二五”规划中期评估组织开展专题调研，并在调研基础上形成专题调研报告供常委会组成人员审议时参阅。
“对纲要提出的重大战略任务推进情况和确定的24 项主要指标完成情况进行深入调研，全面而又重点突出，是此次专题调研的突出特点。”据全国人大财经委副主任委员彭森介绍，2013 年调研组在北京召开国务院有关部门、专家学者和部分地区人大财经委负责同志参加的座谈会，听取情况介绍和意见建议。会后，调研组分赴安徽、海南、重庆、北京四省（市）召开四个片区人大财经委座谈会，听取全国31 个省（区、市）人大财经委介绍本地区开展“十二五”规划中期评估工作情况和规划实施情况，并在当地开展调研。
国务院及有关部门对纲要实施中期评估工作也给予了高度重视。评估工作自2013 年2 月启动，由国家发改委牵头，制定评估方案并组织实施。同时，委托有关科研机构进行第三方评估，向部分专家和企业发放问卷调查，并首次在网上开展公众意见调查，为评估提供依据和参考，取得良好效果。
据了解，2013 年是国务院继“十一五”规划之后在中期评估中第二次引入第三方评估。吕祖善、尹中卿等多位委员在审议时给与肯定，并表示，“关上门自己搞评估容易主观、片面，今后如何将自我评估与第三方评估相结合还应继续改进。如果把中央评估与地方评估相结合，可能将更好看出整个国家‘十二五’纲要实施的真实情况。”
经济指标超前，环保指标滞后
2013 年12 月25 日，十二届全国人大常委会第六次会议听取徐绍史所作的“十二五”规划纲要实施中期评估报告，并于26 日举行分组审议。徐绍史介绍说：“在党中央、国务院坚强领导和全国各族人民共同努力下，纲要主要目标实现程度良好，各项重大战略任务积极推进，经济社会发展取得新成就。总的来看，纲要提出的主要目标、重点任务、重大工程实施进展顺利，24 个主要指标大多数达到预期进度，少数指标已提前完成目标。”
这份报告指出，经济增长超过预期目标。就业、物价、国际收支等主要宏观调控目标也基本实现。同时，受国际国内发展环境和条件变化影响，我国经济发展进入增速换档期。
报告同时指出，受经济增长速度超过预期、产业结构优化升级较慢、能源结构优化调整进展不快、部分企业减排力度不够等原因的影响，纲要提出的24 个指标中，有4 个节能环保方面的约束性指标都未达标，分别是能源消费强度、二氧化碳排放强度、能源消费结构、氮氧化物排放量等4 个约束性指标。全国60％左右的城市空气质量不能达标。
委员们在审议时亦指出，整份报告呈现出“经济指标超前，环保指标滞后”的特点。
针对公众普遍关注的环境问题，报告坦承，目前中国的环境污染形势严峻。对此，徐绍史说：“环境污染呈现污染源多样化、污染范围扩大化、污染影响持久化特征。传统煤烟型大气污染依然严峻的同时，以细颗粒物、臭氧为特征的复合型污染物日益严重。经济增长、人口增加、能源资源消耗和城市扩展对生态环境的压力进一步加大。”
为了确保上述节能环保指标在“十二五”后两年达标，徐绍史表示国家将“实施最严格的资源节约和生态环境保护制度”，未来将陆续出台包括提高行业能耗准入门槛、落实燃煤电厂脱硝环保电价、阶段性环评限批等举措。
“发展不粗放，才能少排放”
依照7％的GDP（国内生产总值）年均增长指标，2011 年国内生产总值增长9.3 ％，2012 年增长7.7 ％，2013年上半年增长7.6％，前三年中国经济增速在8％左右，后两年只要年均增长不低于5.3％，便可完成纲要中所提出目标。显然，若单纯以经济发展指标衡量，“十二五”前半段表现颇为亮眼，但4 大节能环保方面的约束性指标拖了“十二五”期中成绩单的后腿。
分组审议中，在充分肯定“十二五”中期评估所呈现成绩的同时，委员们也表示出了担心。“要如期完成节能环保指标，就必须加速产业结构调整。”彭森等多位委员指出，若转方式、调结构不能取得实质性进展，实现约束性指标任务难度很大。到2015 年年末，有可能再次重演“十一五”老戏——地方政府“拉闸限电”以应付节能指标的完成。
“ 发展不粗放，才能少排放！”吕祖善指出，要把经济工作着力点紧扣“十二五”规划提出的“确保科学发展观取得新的显著进步，确保转变经济发展方式取得实质性进展”这条主线。
强力推进生态环境保护“硬约束”
正如纲要所写明的那样，约束性指标是政府对人民群众的承诺。背负既定的官方承诺和公众的强烈关切，“十二五”节能减排和环境保护棋至中盘，压力与日俱增。
徐绍史在作报告时指出，在主要污染物排放总量减少的4 个指标中有3个好于预期，其中化学需氧量、二氧化硫、氨氮排放总量前两年分别累计下降5.03%、6.62%、4.1%，但氮氧化物排放不降反升、未达预期。
数据显示，要实现“十二五”目标任务，后三年单位GDP 能耗需年均下降3.84%，非化石能源比重要累计提高2 个百分点，氮氧化物排放量要每年下降4.3% 以上。
对于环境污染问题, 委员们表现出高度关注。针对4 项未达标的环保指标，罗亮权等委员提出面对环境污染的严峻形势, 要采取强硬的有力措施，进一步加强环境保护力度，完善责任追究机制，以达到“十二五”目标。
陈凤翔、侯义斌、陈国令、陈吉宁等委员呼吁，宁可其他指标发展慢一点,也要把环保问题解决，因为这是老百姓最关心的问题。如果任由环境污染问题继续发展下去，会造成重大的政治问题和国际问题。国务院和有关方面要切实行动起来，确保人民健康和经济社会科学发展。
要让GDP 走下神坛，加大节能环保和民生指标权重
“十二五”后半期，如何在全面深化各项改革的进程中，进一步巩固已经取得的成绩，继续推动实施下一阶段工作，顺利完成“十二五”各项任务？其中存在的突出问题和薄弱环节又该如何解决？
对此，徐绍史在报告中指出，要按照党的十八届三中全会的改革部署，以经济体制改革为重点，围绕发挥市场对资源配置的决定性作用和更好发挥政府作用，在政府治理、统一市场、财税体制、社会保障、金融体系、土地制度、生态环境保护等领域，加快取得改革突破。
改革之于当代中国的意义，因势而进，因时而新。若是把纲要的实施进程比作前行的列车，那么，改革这个动力源不可缺失。委员们在审议时指出，十八届三中全会吹响了改革集结号，也给纲要实施注入发展新动力。要稳中求进、改革创新，以改革促进纲要顺利实施。
全国人大财经委的专题调研报告在谈到全面深化改革、健全科学发展体制机制的建议时特别强调，为了避免现实存在的推动经济发展与节能减排等“一手硬、一手软”的问题，要改革完善干部考核评价体系，纠正单纯以经济增长速度评定政绩的偏向。尽快制定反映经济增长质量和效益以及经济发展方式转变的指标体系，特别是加大节能环保和民生等方面指标的权重，来改变目前主要依据GDP 来衡量经济发展的指标体系，引导各方面把更多精力放在转方式、调结构和惠民生上来。
近日，中央组织部已就改进政绩考核发出通知，提出强化约束性指标考核，加大资源消耗、环境保护、消化产能过剩、安全生产等指标的权重。
郝如玉委员分析说，国家应将GDP这种反映经济增速的指标速度降下来，更好推进产业结构调整、加强节能减排工作、加大环境治理和生态修复力度。在环境形势严峻的情况下，有多少GDP 增速都是不行的，要不将来看病也会成为GDP 增速中的一部分。
同时，郝如玉强调，一方面，要将GDP 增速稳定在7%，从而更好完成约束性指标；另一方面，要推动中国经济转型，走科技创新、产业结构升级的路子，增强企业自主创新能力，力争在一些关键技术和核心领域有所突破。改造提升传统产业，大力推动企业技术改造，鼓励企业兼并重组。
“要让唯GDP 政绩观走下神坛，将‘不简单以GDP 增长率论英雄’落到实处。对约束性指标未完成的地方政府，要追究相关领导责任，乃至承担法律责任。”多位委员评价指出。
委员审议意见积极回应百姓期待
五年规划是一个国家的发展大纲，也与每一个普通人的幸福息息相关。一个国家的经济发展是基础，决定着国家的未来，但归根到底国家的经济发展要让我们每一个老百姓从中受益。百姓需要的是有质量的经济增长。
事实上，百姓对于“ 十二五”的关注与期待，除了GDP 等宏观目标以外，或许更应从生活的点滴中去体会。“十二五”后半期如何续写精彩？对于百姓来说，也许就是清新的空气和蓝天碧水，或者是顺畅的交通往来；可以是退休的父母安享晚年，也可以是一份好工作的期待。正是这些来自于普通百姓的期待与向往，构筑成中国“十二五”发展大局的基石。
全国人大常委会组成人员提出的审议意见积极回应了百姓关切。委员们认为，从“十二五”中期评估报告中，看到了我国经济增速高于预期目标等成绩的同时，也看到了中国在转方式调结构、节能减排和环保等方面沉甸甸的压力。要推动国务院改进落实确保监督实效，切实加强人大对规划实施的跟踪监督，推动纲要主要目标和重大任务顺利完成，从而确保中国经济社会持续健康发展。也为编制实施“十三五”规划，为到2020 年全面建成小康社会奠定坚实基础。
