35 年扶贫路：从没饭吃到不愁吃

2013 年12 月17 日拍摄的湖北省巴东县特色民居。近年来，巴东县加大扶贫异地搬迁、危房改造等一系列政策扶持，偏远农村住房条件发生了巨大变化。摄影/ 张晓峰

在过去相当长的时期里，由于封建制度禁锢、西方列强掠夺、军阀混战、抗日战争等诸多原因，致我国经济停滞不前，贫困发生率居高不下。而我国又是世界上人口最多的发展中国家，在庞大的基数之上，扶贫减贫难度世所罕见。

新中国成立以来，我国不畏艰难，勇往向前，始终致力于解放生产力和调整生产关系，不断提高人们生产生活水平。特别是1978 年实行改革开放政策后，我国经济社会发展发生了翻天覆地的变化，城乡面貌焕然一新，许多地区的贫困状况逐渐改观和好转。如今，贫困地区群众已无需为没饭吃而担忧。在艰难又漫长的扶贫开发道路上，取得如此喜人的成果，离不开党和国家的一贯重视，也离不开几代人的辛苦付出和努力。

随着2011 年新的扶贫开发纲要的实施，我国扶贫开发继续奔跑在路上。这一次，扶贫开发将朝着更大的目标迈进——保障贫困地区群众享受较好的公共服务，力争到2020 年与发达地区的群众一同进入小康社会。

1978—1985 ：释放体制红利，贫困人口数量骤减

多年战乱严重掏空了我国并不富裕的家底，可谓贫困缠身。为了尽快改变一穷二白的落后局面和赶超发达国家，我国的经济发展披上了浓厚的计划色彩。这种计划经济体制所附属的“大锅饭”——平均分配制度，保障了广大人民群众的基本生存所需。

但是，随着时间推移，“大锅饭”的弊端逐渐暴露出来，制约生产效率和人民生活水平的提高，贫困状况依然严重。根据国家统计局的估计，1978 年，我国农村绝对贫困人口数量尚有2.5 亿，贫困发生率高达30.7%。

巨大改变始于推行改革开放。经历各种挫折之后，1978 年12 月18 日至22日，党的十一届三中全会提出全面解放思想，实行改革开放新决策。考虑到国民经济基础薄弱，农业生产亟待恢复，我国启动了农村经济体制改革，大力推行家庭联产承包责任制，对购销体制、农产品流通体制等进行了改革，同时鼓励乡镇企业发展。

受益于农村制度的变革，许多地方的农业生产效率大幅提高，老百姓收入和消费水平较之前有明显提高，大大缓解了我国农村的贫困状况。大多数农民依靠自己承包地，勤劳苦干，逐渐摆脱了极端贫困。数据显示，到1985 年，我国贫困人口数从1978 年的2.5 亿减至1.25亿，平均每年减少1786 万人，七年时间减少一半；贫困发生率下降到14.8%。

在消除贫困的道路上，这是一个非常了不起的进步。

值得一提的是，我国政府在这一时期针对甘肃省定西为代表的中部干旱地区、河西地区和宁夏西海固地区生态破坏严重、农民饥寒交迫的状况，从1982 年开始每年专项拨款2 亿元，组织实施了为期十年的“三西”扶贫开发计划，拉开了对特定贫困区域扶贫开发的序幕。1992 年，我国决定再延长十年，继续支持“三西”地区的进一步发展。1999 年，经验收，“三西”地区已经从整体上解决了温饱问题。

1986—1993 ：成立专门组织，推行大规模扶贫

改革开放，不仅仅在于解放了农村生产力，还激活了城市经济发展的活力。关键是，助推了东部沿海地区的经济迅速发展，并由此带动国民经济的腾飞。

经济腾飞，让生活在东部沿海地区和城市中的一部分人先富裕起来了。囿于自然条件及政策的影响，我国中西部地区及老、少、边、穷地区的发展则缓慢得多，生活在其中的广大农民群众过得十分拮据，甚至还为吃穿发愁。

为促进均衡发展，1986 年，六届全国人大四次会议把扶持老、少、边、穷地区尽快摆脱经济文化落后的状况作为一项重要内容，列入国民经济“七五”（1986—1990）发展计划。

以1986 年为分水岭，我国进入了大规模开发式扶贫。这轮开发式扶贫有一个非常明显的特征，就是由政府成立专门的组织来主导扶贫。1986 年5 月，我国成立了国务院贫困地区经济开发领导小组，负责组织、领导、协调、监督、检查贫困地区的经济开发工作。该机构于1993年12 月更名为国务院扶贫开发领导小组，下设办公室，即为现在的国务院扶贫办，负责办理日常工作。此后，全国各地都成立了扶贫开发机构。

在专门的扶贫机构的推动下，我国确定了331 个重点扶持的贫困县。首个国定贫困县的标准也是在1986 年确定：1985 年年人均纯收入低于150 元的县和年人均纯收入低于200 元的少数民族自治县；对民主革命时期作出过重大贡献，在海内外有较大影响的老区县，给予重点照顾，放宽到年人均纯收入300 元。

集中力量，保障重点县的扶贫开发，效果显著。到1993 年，在八年的时间里，我国农村贫困人口由1.25 亿减少到8000 万人，平均每年减少640 万人，贫困发生率从14.8% 下降到8.72%。重点扶持的贫困县农民人均纯收入从1985 年的208 元增加到1993 年的483.7 元。

1994—2000 ：“八七”扶贫攻坚，解决温饱

由于改革开发的持续推进和各方面的不懈努力，我国贫困人口大量减少。而尚未脱贫的群众多分布于中西部高寒地区和大山深处，这些地方往往是自然条件恶劣，交通不便，基础设施薄弱，导致脱贫致富任务复杂而艰巨。

在此背景之下，1994 年3 月，我国制定和发布了著名的扶贫开发纲领性文件——国家“八七”扶贫攻坚计划。该计划提出，集中人力、物力和财力，动员社会各界力量，力争用七年左右的时间，到2000 年年底基本解决当时全国农村8000万贫困人口的温饱问题。这是新中国历史上第一个有明确目标、明确对象、明确措施和明确期限的扶贫开发行动纲领。

同时，中央政府重新调整了国定贫困县的标准：以县为单位，凡是1992 年年人均纯收入低于400 元的县全部纳入国定贫困县扶持范围，凡是1992 年年人均纯收入高于700 元的原国定贫困县，一律退出国家扶持范围。在这一阶段，我国确定了592 个国家重点扶持贫困县。

为实现扶贫攻坚目标，1996 年9 月，我国作出了《中共中央、国务院关于尽快解决农村贫困人口温饱问题的决定》；1998 年2 月，国务院专门召开扶贫开发工作会议，进一步明确扶贫攻坚时期扶贫的主要对象和工作重点是贫困农户；1999 年6 月，我国再次召开了中央扶贫开发工作会议，下发了《关于进一步加强扶贫开发工作的决定》。

在中央政策的强力推行之下，1997 年至1999 年这三年中，我国每年有800 万贫困人口解决了温饱问题。到2000 年年底，我国农村没有解决温饱的贫困人口减少到3000 万左右，贫困发生率下降到3％左右。客观地讲，国家“八七”扶贫攻坚战略目标基本实现，取得了扶贫开发巨大成就。

2001—2010 ：着眼于农村扶贫，改善生产生活水平

随着国家“八七”扶贫攻坚计划的如期实现，我国农村贫困人口的温饱问题基本得到解决。但是，进入21 世纪，我国城乡发展差距越来越大，农村依然存在贫困人口和贫困现象。全国农村没有解决温饱的贫困人口约3000 万，占农村人口的比例在3% 左右；低收入人口6000 多万。这9000 多万农村人口，是新时期农村扶贫开发的基本对象。

为尽快解决剩余贫困人口温饱问题及进一步改善贫困地区的生产生活条件，全面推进建设小康社会，2001 年5 月召开的中央扶贫开发工作会议，制定并颁布了《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010 年）》。

十年来，随着国民经济平稳较快增长和综合国力不断增强，我国将扶贫开发纳入国民经济和社会发展总体规划，制定和实施有利于农村贫困地区发展的政策措施，把扶贫投入作为公共财政预算安排的优先领域，把贫困地区作为公共财政支持的重点区域，不断加大对贫困地区的扶持力度，切实提高扶贫政策的执行力。

到2010 年，我国农村扶贫标准从2000年的865 元逐步提高到1274 元。以此标准，我国农村贫困人口数量从2000 年年底的9422 万人减少到2688 万人。中国农村居民的生存和温饱问题得到基本解决，贫困人口的生产生活条件明显改善，贫困地区基础设施不断完善，社会发展水平进一步提升，生态恶化趋势得到初步遏制。

2011—2020 ：保障公共服务，奔向小康

消除贫困、实现共同富裕，是社会主义制度的本质要求。在坚定的中国特色社会主义道路上，我国还面临着缩小城乡、区域、贫富差距的重大挑战，因而，消除贫困依然任重道远。

在新的历史起点上，为进一步加快贫困地区发展，实现到2020 年全面建成小康社会奋斗目标，2011 年12 月，我国制定和发布了《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020 年）》。

新十年扶贫开发纲要提出，到2020年稳定实现扶贫对象不愁吃、不愁穿，保障其义务教育、基本医疗和住房。同时，将农民人均纯收入2300 元作为新的国家扶贫标准，比原标准提高92% ；将连片特困地区作为扶贫攻坚的主战场，构建大扶贫工作格局。依照新的标准，我国贫困人口数量超1.6 亿。

这是新一轮的扶贫开发攻坚战。经过努力，2010 至2012 年，我国农村贫困人口减少近6700 万人，贫困地区经济实力呈现出明显增强态势。

在剩下的七年时间里，期待各级政府部门再接再厉，带领贫困地区的群众如期进入小康社会。（本文参考了中国农村扶贫开发白皮书）（本刊记者李小健）