行政复议：官民争议“减压阀”
行政复议、行政诉讼、信访制度，是化解行政争议的“三驾马车”。
老百姓与行政机关发生争议，许多人最先想到的解决办法是花钱打官司，而最常用的办法则是到政府或上级主管部门信访。其实，在这两种途径之外，还有一种更便捷、更温和有效的方法，行政复议。
我国统一的行政复议制度建立于20 年前。随后，从1991 年1 月行政复议条例实施到1999 年10 月行政复议法施行，再到2007 年8 月行政复议法实施条例的实施，行政复议制度不断细化和完善。
但是，随着改革进入攻坚期，社会矛盾，特别是行政争议急剧增加，客观地讲，行政复议体制日益呈现出与新形势、新任务不相适应的一面，行政复议体制的改革迫在眉睫。
9 月2 日，全国人大常委会行政复议法执法检查组第一次全体会议在北京举行。随后，检查组分为6 个小组，于9 月上旬至10 月中旬分赴辽宁、上海、黑龙江、宁夏、山东、贵州等6 省（区、市）开展检查，并委托内蒙古、江苏、重庆等9 省（区、市）人大常委会对本行政区域内行政复议法的实施情况进行检查。
这是行政复议法实施14 年来，人大常委会首次对该法实施情况进行检查。全国人大常委会副委员长王胜俊表示，多年来，行政机关人员依法行政的意识明显加强，但行政复议法的规定还未完全落实到位，有些问题比较突出，要针对行政复议渠道不畅、行政复议能力不足、行政复议公信力不高等薄弱环节进行重点检查，认真分析问题成因，提出意见和建议，督促行政机关进一步畅通行政复议渠道，促进行政复议法律制度的完善。
减压阀作用日渐强化
行政复议被称为官民争议的“减压阀”，当老百姓不服行政部门的决定，或认为某些行政行为侵犯了自己的合法权益，可以向同级政府或上级主管部门提出复议申请。行政复议是以法律形式建立的行政机关内部的监督和纠错机制，其运行有一套完整、严谨的程序。与行政诉讼相比，二者的相同点都是“民告官”，区别在于复议是行政机关内部纠错监督，而诉讼是审判机关对行政部门的监督。程序上，行政诉讼一审周期3 个月，而复议只需要两个月 ；费用上，诉讼需要一定费用，而复议是免费的 ；结果上，由于诉讼胜败分明，被告的对抗往往更为激烈，而复议较为灵活，倡导“能和则和”，被申请人的态度也较为温和。
10月8日，吉炳轩副委员长（左一）率领全国人大常委会行政复议法执法检查组在上海进行检查。（图片由全国人大内司委提供）
正是由于具有这些优势，行政复议从建立起影响力不断扩大。2008 年至2012 年年底，辽宁省各级行政复议机关共收到行政复议申请28860 件，受理28378 件，受理率为98%。近5 年来，贵州省各级行政复议机构共收到行政复议申请8683 件，受理8004 件，受理率为92．2%，审结7509 件，审结率达93．8%。2008 至2012 年，黑龙江省共受理行政复议案件13145 件，已审结11894 件，占受理案件总数的90．48%。2008 至2013年上半年，上海市行政复议收案21234件，受 理17007 件，受 理 率 为80．1%，收案量几乎达到同期行政诉讼案件量11180 件的两倍。
目前，行政复议范围非常广泛，涉及土地征收、房屋征收、房产确权、工商登记、治安管理、工伤认定、经济行政（资源整合、淘汰落后产能等）、环保执法、政府信息公开等行政管理领域。随着人们认识的深入，引发复议的行政行为种类，也由过去单一的行政处罚向行政许可、行政确认和行政不作为延伸。一位当事人在通过行政复议化解了长达20 年的纠纷后感慨，“我从38 岁时开始为这件事奔波，现在已经58 岁，从青年耗到老年，伤透了脑筋。感谢省政府搬开了压在我心头20 年的石头，解除了我们20 年的心病。”
困局有待破解
然而，在现实生活中，行政争议的化解呈现“大信访、中诉讼、小复议”的格局，行政复议并没有得到百姓足够的青睐。
“当前申请行政复议的数量还不如提起行政诉讼的人多，更不用和信访的人数相比！” 中国政法大学教授应松年的话凸显了行政复议在目前体制下仍存在自身的困局。
2010 年至2012 年，辽宁省大连市共发生行政纠纷4552 件，其中行政信访案件2397 件，行政诉讼案件1360 件，行政复议案件795 件。再以辽宁省营口市 为 例，2010 年 至2012 年，全 市 共 发生行政纠纷6732 件，其中直接寻求信访解决的4459 件，提起行政诉讼的917件，申请行政复议的1356 件。辽宁省高级法院统计数据显示，2010 年至2012年全省各级法院共受理一审行政案件14035 件，其中12285 件未经行政复议直接提起了行政诉讼。
上海市2010 年至2012 年信访案件中涉及行政争议的，分别约26 万件、17万件、17 万件，而行政复议平均每年收案4000 多件，每年受理平均仅为3000多件。
2010 年至2012 年，黑龙江省共发生行政争议案件41935 件，其中，通过行政复议解决的8996 件，通过行政诉讼解决的4365 件，当事人直接通过信访渠道寻求解决的28574 件。行政复议解决的数量占行政争议案件总数的21.45%，在有些市、县，这一比例更低。“当前中国最重要的国情是‘信访不信法’，但信访并不是社会纠纷解决的主渠道，信访甚至带有‘拦车陈情告御状，击鼓鸣冤盼青天’的封建色彩。在法治社会，应当将民众的诉求及各类争议的解决引导到法治轨道上来。”应松年说。
北京大学法学院教授、连任北京市政府三届行政复议委员会非常任委员的姜明安分析，“百姓不愿意首选行政复议的根源在于对行政复议公正性的怀疑，认为行政机关自我审查总有‘官官相护’的嫌疑。”
在山西省政府的一份报告中可以看到这样一段话 ：“行政复议作为政府‘内部’层级监督机制，这种制度设计的先天性缺陷导致公信力较弱，外在表现为人民群众对行政复议的信任度较低，导致申请复议案件数量偏少，大部分行政争议进入司法途径，远未达到行政复议制度在化解行政争议中发挥‘主渠道’的作用。”
此外，行政复议的认知度也亟待提高。调查问卷的反馈显示，许多受访者没有听说过行政复议 ；有的虽然选择“知道行政复议“，但实际上缺乏了解，甚至将复议与信访相混淆。在黑龙江，检查组收回的391 份有效问卷中，有246 人表示对行政复议制度和行政复议法缺乏了解，其中完全不了解的超过三分之一。
一些机关和工作人员对行政复议工作缺乏足够的重视。检查中发现，部分行政机关及其工作人员认为行政复议工作只是法制部门的事情，缺乏根据纠纷特点引导群众通过法定途径解决争议的意识 ；有的被申请人不积极主动配合复议机构办案，不按期提交证据材料 ；有的领导干部缺乏时限观念，将行政复议有关文书按普通文件对待，不能及时处理 ；有的工作人员身兼数职，往往是“疲于应付信访、忙于应对诉讼、疏于抓行政复议”。个别行政机关为避免行政复议的不利结果影响考核，在收到投诉后，宁可作为信访件处理，也不愿引导当事人申请行政复议。
制度创新是关键
党的十八届三中全会指出，改革行政复议体制，健全行政复议案件审理机制，纠正违法或不当行政行为。
行政复议制度经过十余年的运行实践，积累了一些经验，也反映出一些问题 ：一是行政复议法规定一个行政复议申请可由上级机关或者同级政府受理，导致复议资源不集中，不利于相对人便捷地寻求行政复议救济 ；二是复议机构置于行政体制内，不具有相对独立性，在作出不利于行政机关的决定时多有顾虑，甚至存在一定障碍，影响了复议公正性和公信力 ；三是现行法律对行政复议范围的界定过窄，如行政复议与行政诉讼范围基本一致，排除了不适合司法审查但适合行政审查的范围，对社会行政中因公共治理、公权力行使而导致的争议考虑较少等 ；四是行政复议程序过于简化和行政化，如按照普通行政流程逐步报批来办理案件，以书面审查为主的审理方式不能体现公开透明、民众参与的要求，未规定回避、程序公开等制度。
1999年4月29日，九届全国人大会常委会第九次会议表决通过了行政复议法。摄影/ 任海霞
为提升行政复议公信力，实现制度突破，这些年来各地从未停止探索的脚步。
2008 年9 月16 日，国务院法制办通知，明确北京、黑龙江、江苏、山东等8个省市开展行政复议委员会试点。5 年来，除通知要求的8 个省市外，很多地方也都自行开展了行政复议委员会的试点工作。
黑龙江省启动了以相对集中行政复议权为核心、以行政复议委员会试点为载体的行政复议体制改革。目前，13个市（地）中，已有10 个市（地）政府全面启动了试点工作，另有20 个县级政府也开展了试点工作。省政府和开展行政复议委员会试点的市、县政府按照政府主导、社会参与、专业保障、决策民主的原则成立行政复议委员会，代表本级政府及其所属部门统一行使行政复议权，取消政府部门的行政复议权，实现了一个窗口对外，集中受理、集中审查、集中决定、集中送达，提高了办案质量和水平，增强了行政复议的公信力和社会影响力。他们还改革了办案模式，广泛采用公开听证的方式对案件进行审查。2008 年以来，省政府办理的2509件案件全部采取了公开听证的方式进行审查，省住房和城乡建设厅办理的209 件行政复议案件中，除少数简单的案件外，也都通过听证方式进行审查。
上海市2011 年10 月开始行政复议委员会试点工作。截至目前，市政府行政复议委员会召开12 次案件审议会，审理案件18 件，审结17 件。另有5 个区、1 个市政府部门组建了行政复议委员会。今年起，上海市政府率先在省级政府中实行复议决定书网上公开。除涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私外，复议决定书全部向社会公开，接受各界监督，对提高复议决定书的制作水平、提高办案质量也起到了“倒逼”作用。
一些地方在行政复议工作中引入调解制度，比如上海、辽宁、贵州、宁夏回族自治区等。上海是较早在复议工作中引入调解制度的地方，近年来调解力度不断加大，近三年中全市有19．4% 的复议案件经过调解结案。通过一系列加强与当事人沟通的工作，复议的社会效果得到优化，最终只有12．5% 的复议案件进入了诉讼程序，不服复议引发信访投诉的比率则只在1．3% 至3．3% 之间，大多数案件实现了“案结事了”。
贵州省还尝试将行政复议与诉讼、信访工作相结合。各级行政复议机构积极履行行政应诉法定职责，建立和完善了与人民法院在办理行政案件方面的沟通协调机制，定期研究解决行政复议与行政诉讼中出现的普遍性问题，构建化解行政争议纠纷的合作机制，形成工作合力，及时有效地化解行政争议。贵阳等市建立将行政争议引起的上访案件移交政府行政复议机构依法受理的制度，既减轻了各级党委、政府的信访压力，又扩大了行政复议案源，有利于维护人民群众的合法权益。5 年来，采取调解、和解等方式终止案件审理120 件，占审结数的20．72%，有效地化解了争议。
寻求法律上的突破
制度创新需要法律的跟进。2001 年，贵州省政府下发了《关于省政府行政复议案件处理程序若干问题的通知》。2002 年出台了《贵州省行政复议条例》，对行政复议的申请、受理、审查、决定以及行政复议工作人员资格等方面进行了具体细化和补充完善。2002 年又制定了《贵州省行政复议人员资格管理办法》《贵州省行政复议听证规定》等。
辽宁省人大常委会、省政府先后制定了《辽宁省行政复议规定》《辽宁省行政复议决定履行督察规定》《辽宁省行政复议听证程序规定》《辽宁省行政复议证据规则》等十几部地方性法规、规章和规范性文件。沈阳市、大连市、本溪市还分别制定了《行政复议和解调解办法》《重大疑难行政复议案件审议规则》《行政复议案件中规范性文件审查程序》《行政复议办案规则》等政府规章和规范性文件，使复议工作的各个环节基本上做到了有法可依、有章可循。
2007 年，宁夏回族自治区人大颁布实施《宁夏回族自治区行政复议条例》，建立了行政复议案件处理程序、重大案件调查取证、听证和集体讨论等制度，这是行政复议法实施条例颁布之后全国第一部行政复议地方性法规。2012年，自治区政府又下发《关于进一步加强行政复议工作规范化建设的实施意见》，对行政复议案件的受理、审理、指导监督以及行政复议组织保障等六个方面作出规定。
黑龙江省政府先后出台了《黑龙江省实施〈中华人民共和国行政复议法〉的若干意见》《黑龙江省行政复议案件听证审查规定》《黑龙江省行政复议委员会暂行工作规则》《黑龙江省加强行政复议工作规范化建设的实施意见》等规章和重要规范性文件。
地方制度创新和法律上的推进为行政复议工作的有效开展发挥了重要的作用。但从某种意义上说，也对行政复议法的一些规定提出了“挑战”，甚至对法律的修改实现了“倒逼”。
比如行政复议委员会试点，一些地方聘请专家学者担任非常任复议委员，组成行政复议委员会，这是一种制度创新，但也是对行政复议法的突破。根据行政复议法及其实施条例，行政复议机构为行政复议机关负责法制工作的机构，专职复议人员也是政府机关工作人员。外聘专家学者组成行政复议委员会的运作，从严格意义上讲，是缺少法律依据的。
行政复议法的修改已经纳入十二届全国人大常委会立法计划。在执法检 查 组 行 前，张 德 江 委 员 长 批 示 要“把执法检查与法律修改工作有机结合起来”。
尽管执法检查最初并不是为修改和完善法律而产生的，但是，通过执法检查为修改法律服务以及为修改法律而进行执法检查渐渐成为一种显性实践。在一些法律的修订过程中，执法检查组所提出的修订意见成为了立法的重要信息来源和参考对象。
此次行政复议法执法检查中，各地对如何修改完善法律提出了许多意见和建议。归纳起来，完善行政复议制度，法律必须妥善解决几个主要问题。一是制度定位问题。行政复议作为行政机关的层级监督形式，具有天然的行政性，作为居中裁决的纠纷解决机制，又具有“准司法”的性质。现行复议体制行政化程度高、司法化程度低，从适应我国国情、更有利于实现制度功能目标的角度，需要在行政化和司法化之间寻找更好的平衡点。
二是复议组织问题。要研究复议机构的相对独立性问题，研究行政复议委员会的法律地位、人员组成、工作程序等。
三是法律调整范围问题。研究扩大行政复议受案范围，突破具体行政行为的限制，降低受理门槛。
四是复议管辖问题。研究相对集中复议管辖权，提高工作效率。
五是案件审理程序问题。研究扩大言辞审理，引入听证、辩论、律师代理等制度，明确调解、和解制度，实行案件分类，设立简易程序，完善证据规则、举证责任、证据保全等。
六是复议与行政诉讼关系问题。研究二者在受案范围、诉讼（申请）时效方面的衔接，复议前置的范围，复议终局是否保留，先复议后诉讼案件的适格被告问题，等等。
北京街边一处行政复议办公室的指路牌。图/CFP
十余年来，行政复议法的实施实践暴露了立法之初对行政复议制度的性质及制度构建定位存在较大的内在缺陷，造成行政复议制度一直面临较大的公正性质疑，近年来信访浪潮的涌现更是对行政复议制度形成较大冲击。要将行政复议打造为行政争议解决的主渠道，行政复议法的修改必须明确，行政复议是裁决行政争议的活动，复议制度的构建应当满足裁决争议活动应当具有的基本要求，对复议体制和复议程序制度等核心制度进行公正性改造，保障复议公正、及时解决行政争议，有效化解社会纠纷。此外，修法还要充分发挥复议较之司法程序更为便捷、人员更具有行政管理经验等专业优势，争取将大量行政争议化解在行政过程中，以较低的成本有效化解社会矛盾，维护社会稳定。(本刊记者/ 彭东昱)
