根据《全国人大常委会2013 年监督工作计划》关于围绕预防未成年人犯罪法实施情况进行专题调研的部署，在今年的7 月和8 月，全国人大内司委组成调研组，分赴北京、上海、福建等地，对预防未成年人犯罪法的实施情况进行了专题调研。

作为一部关系亿万家庭幸福安宁乃至民族未来的法律，预防未成年人犯罪法实施14 年来的情况如何，是否需要进一步修改完善？为此，围绕着这些问题，本刊记者专访了全国人大内司委。

法佑未成年人健康成长

记者：通过这次调研，内司委如何评价这部法律的实施情况？

内司委：1999 年6 月28 日，九届全国人大常委会第十次会议审议并通过了预防未成年人犯罪法。正是这部法律，使我国的预防未成年人犯罪工作进入了法制轨道，为动员全社会开展预防未成年人犯罪工作起到了积极作用。

法律实施以来，在党中央和各级党委领导下，政府及有关部门、司法机关、人民团体和法律规定的其他责任主体，积极行动起来，依法开展预防未成年人犯罪工作，取得了明显成绩。

记者：这些成绩都体现在哪些方面？

内司委：第一，各地加强了组织领导，实施综合治理。这部法律明确规定，预防未成年人犯罪，在各级人民政府组织领导下，实行综合治理。按此要求，各地逐级建立了由人大、政府有关部门、人民法院、人民检察院和共青团、妇联组织为成员单位的预防青少年违法犯罪工作领导小组，并在共青团设立了办事机构，明确了各成员单位的职责、任务，通过定期和不定期召开领导小组会议，综合协调预防青少年违法犯罪工作，逐步建立起多方配合、齐抓共管、综合治理的预防工作机制，为推进法律的贯彻实施奠定了基础。

第二，各地立足教育保护，落实预防措施。围绕法律规定，多数地方针对未成年人的身心和行为特点，立足于教育保护，从教育、疏导、管控和矫治等多方面入手，开展预防工作，并建立起行之有效的工作体系，把家庭、学校、社会和司法等方面的教育保护措施，贯穿于预防工作全过程。

第三，突出对重点群体的预防，增强了预防实效。在实际中，闲散、流动未成年人和单亲、服刑人员家庭未成年子女及留守儿童是犯罪率较高的重点人群。面对这部分重点人群，各地都有针对性地采取预防措施。比如，江苏等地通过建立学校、社区、劳动培训和公安部门共享的青少年信息检测系统，及时掌握各类未成年人的动态信息。针对闲散未成年人的不同需求，通过开展重返校园、提升社会化技能、就业创业援助和青春关爱等行动，帮助他们解决失学失业和生活困难，把预防工作融入到服务之中，从源头上增强预防未成年人犯罪的效果。此外，其他一些省市也有一些行之有效的预防措施。

记者：据了解，在法律实施过程中，有些地方也探索出了一些行之有效的预防措施。请介绍下这方面的情况。

内司委：根据近年来未成年人犯罪的形势变化和特点，不少地方结合经济社会发展实际，创新工作机制，改进预防措施，以适应新形势下预防未成年人犯罪工作的需要。

北京、上海等地在借鉴国外和香港地区社工制度的基础上，建立起政府购买社工服务的工作机制。通过招投标，将政府预防未成年人犯罪的有关职能交由社工组织承担，政府部门对社工组织的工作进行指导、监督和评估，社工组织以专业化、个性化的服务方式，开展预防未成年人犯罪工作。

上海、四川等地为了充分发挥专门（工读）学校在预防未成年人犯罪中的作用，创新办学思想、管理理念和培养方法。在办学思想上，明确专门教育是基础教育的重要组成部分，采取把专门学校学生的学籍保留在原就读学校等措施，打消家长把孩子送入专门学校的顾虑，扭转了专门学校招生难的问题；在管理模式上，从粗放式的管制向精细化教育矫治转变，淡化专门学校的管制色彩，强化教育功能，回归基础教育；在培养方法上，着力在培养学生的兴趣爱好、道德人伦、生活技能等方面下功夫，使绝大多数学生的兴趣发展、情操培养、自我认同和自信心得到提升，促进了学生的终身发展，为他们融入社会打下基础。

未成年人犯罪形势依然严峻

记者：从调研的实际情况来看，当前我国的未成年人犯罪呈现怎样的态势？

内司委：根据公安部和最高人民法院的统计数据，近5 年来全国未成年人犯罪人数和占犯罪总人数比例持续下降。但是，法院宣判的未成年人罪犯的绝对数依然很高。

在这之外，各地情况不均衡，有些地方的绝对数在连续几年下降后，近两年持续反弹，上升幅度较大。这反映出未成年人犯罪高发势态尚未得到根本扭转，形势依然严峻。

记者：这些犯罪都有哪些新特点？

内司委：从犯罪主体看，一是犯罪低龄化趋势明显，已满14 周岁不满16周岁未成年人犯罪比例大幅上升；二是未成年犯文化程度普遍偏低，失学、辍学未成年人犯罪比例较高，各地普遍反映，在押未成年犯入狱前初中及初中以下文化程度的占90% 以上；三是闲散未成年人和进城务工人员子女、流动未成年人比例较大，特别是进城务工人员子女和流动未成年人犯罪比例逐年上升。

从犯罪类型看，以侵财型和暴力型犯罪为主，集中在盗窃、抢夺、寻衅滋事、聚众斗殴、故意伤害等五类罪名上。近年来，强奸、故意杀人等严重暴力犯罪也时有发生。

另外，共同犯罪成为未成年人犯罪的主要形式，而且犯罪手段日益成人化、智能化。这不得不引起全社会的高度重视。

记者：分析这些新情况和新特点，内司委认为未成年人走上犯罪道路的原因何在？

内司委：导致未成年人犯罪的原因很多，错综复杂，既有社会、学校和家庭教育的失误，也有未成年人辨别是非能力弱、自我调控能力差等因素。

具体而言，改革开放以来，我国社会深度转型，价值观和利益格局日益多元化、多样化，未成年人成长的宏观和微观环境发生了深刻变化，诱发未成年人犯罪的因素不断增多。

社会上存在的不良现象是诱发未成年人犯罪的主要原因。在各种文化和价值观念的冲突下，拜金主义、享乐主义、功利主义和极端个人主义等一些腐朽思想仍有市场，社会道德水平下滑。另外，诸如贫富差距、教育不公、淫秽色情出版物泛滥等问题，都容易诱发未成年人犯罪。

家庭教育失误是导致未成年人犯罪的重要原因。一些单亲、离异、服刑和农村进城务工人员子女，以及父母忙于生计无暇管教的孩子，长期缺乏父母管教；一些独生子女家庭对孩子过分溺爱、放纵；有的家长教育方法简单粗暴，等等。这些问题，往往都会对未成年人的人品和性格的养成产生负面影响，成为未成年人犯罪的“催化剂”。

学校教育的失误，以及一些教师的师德失范，使一些未成年学生游离于社会控制的边缘，特别是学业失败成为许多闲散未成年人走向犯罪的开始。法律实施难言到位

记者：这部法律在实施中还存在哪些问题？

内司委：应该说，各地执行这部法律还难言到位。存在着重视不够、体制机制不健全、配套法规不完善等问题。

记者：请具体谈一谈。

内司委：首先，政府和有关部门对预防未成年人犯罪工作重视不够，对未成年人犯罪给国家、社会和家庭带来的严重危害缺乏清醒认识，没有严格履行法定职责，没有把预防未成年人犯罪工作摆到应有位置，没有积极推进法律的贯彻实施，预防未成年人犯罪工作水平与法律和经济社会发展要求不相适应，与人民群众的普遍要求存在差距。

其次，预防未成年人犯罪法确立了政府领导、各方参与、各负其责、综合治理的工作机制。但在现行体制下，由于缺乏坚强领导和专业协调机构，预防工作没有形成合力。负责预防未成年人犯罪日常组织、协调工作的共青团组织，难以发挥组织、协调各方力量、集中各方资源、齐抓共管、综合治理的作用。相关部门职责不清，权限不明，职能交叉，配合衔接不够，在一定程度上影响了各环节预防措施的落实和作用发挥。

再次，预防未成年人犯罪是一项系统工程，不仅需要全社会的共同参与、齐抓共管，同时需要相关法律、法规和政策支持。预防未成年人犯罪法已经实施14年，我国的社会结构、社会治理模式都发生重大变革，未成年人犯罪形势和特点也在不断变化，但与预防未成年人犯罪相关的配套法律、法规和政策尚不够完善，一方面预防未成年人犯罪法的一些原则和规定难以深入实施；另一方面一些创新工作机制和措施缺乏法律依据，在一定程度上影响法律实施效果。

最后，应对新情况、新问题的能力不足，措施乏力。闲散未成年人、流动未成年人犯罪高发，是当前和今后一个时期未成年人犯罪的显著特点。传统的预防工作方法和措施很难对这些群体起到有效的预防作用。当前，应对新形势、新特点能力不足，措施失效的问题普遍存在。实践中，存在治标性措施多、治本性措施少，挽救性措施多、预防性措施少，传统化措施多、创新型措施少等现象，已不适应新形势下预防未成年人犯罪工作需要，影响预防未成年人犯罪工作的整体推进。

扎牢预防犯罪的防线

记者：解决上述问题，把法律落到实处，政府部门依法应该采取哪些措施？

内司委：首先要提高提高认识，要从国家和民族未来的高度重视未成年人犯罪问题。减少未成年人犯罪，重在预防，重在综合治理。国家机关、人民团体、企事业单位、基层群众性自治组织，都要准确把握预防未成年人犯罪工作面临的形势，进一步提高对预防未成年人犯罪重要性、全局性的认识，增强预防未成年人犯罪工作的自觉性，认真履行法定职责，把预防未成年人犯罪工作纳入日程，及时研究解决工作中遇到的问题，不断提高法律实施效果。

其次要完善工作体制，建立预防工作的长效机制。政府有关部门要围绕现行工作体制和机制中存在的问题，从有利于预防和减少未成年人犯罪出发，研究设立预防未成年人犯罪专门机构的必要性和可行性，保证政府领导、各方参与、各负其责、综合治理工作机制的高效运转，实现预防未成年人犯罪决策机制的科学化、工作模式的系统化、工作队伍的专业化、预防体系的法制化。研究预防未成年人犯罪工作社会化的政策措施和保障制度，实现政府与社会相结合、专职机构与非专门组织相结合的工作机制，构建预防未成年人犯罪工作政府主导、社会参与的长效机制。

记者：为保障法律实施效果，如何制定配套法规以及相关制度呢？

内司委：政府有关部门要针对当前和今后一个时期诱发未成年人犯罪的主要问题，依据预防未成年人犯罪法的规定，制定相应的政策、法规和配套措施。

第一，针对家庭教育失误诱发未成年人犯罪问题，要认真总结推广开展家庭教育工作和举办家长学校的有益经验，普及家庭教育知识和方法, 并将其与预防未成年人犯罪工作紧密结合，不断提升家长素质和预防未成年人犯罪的能力，从源头上消除诱发未成年人犯罪的因素。

第二，针对学校教育失误诱发未成年人犯罪问题，各级政府要采取措施，切实改变忽视素质教育的问题。要逐步消除因户籍等制度带来的教育不公平，优化教育结构和师资力量，科学分配教育资源，加大教育经费投入，保障进城务工人员未成年子女全面平等地享受接受义务教育的权利，开放对进城务工人员未成年子女的中等职业技术教育，提高他们在城市工作的能力。细化、完善专门教育制度，使专门教育发挥应有的作用。强化社会保障制度，减少因家庭贫困造成的未成年人失学、辍学现象。提高教师职业素养，纯洁教师队伍，清除害群之马。

   针对电视、互联网等大众传媒中渲染暴力、色情等内容，危害未成年人身心健康，诱导未成年人犯罪的问题，亟须建立出版物和大众传媒分级审查制度。图为河南省宝丰县青少年校外科技活动中心的“绿色网吧”。该网吧安装软件过滤不健康内容，将不良信息“拒之网外”，同时收录党政、时事、军事、文学、科技等内容，引进1000 余套中小学教育辅导教材。摄影/ 王双正

第三，针对出版物和广播、电影、电视、互联网等大众传媒中存在的暴力、色情、赌博、恐怖活动等内容，在加大清理整治力度的同时，尽快建立出版物和大众传媒分级审查制度，督促大众传媒努力履行保护未成年人权益、引导未成年人树立正确人生观和价值观的义务。

第四，加强对城乡结合部社会环境的治理整顿，努力提高面向流动未成年人的服务和管理水平。

第五，进一步完善社区矫正制度，建立专业化的社区矫正机制，积极挽救刑事犯罪和违反治安管理规定的未成年人，解决其就业、就学困难，使他们融入和回归社会。

记者：从调研情况来看，是否需要对这部法律进行修改？

内司委：随着我国经济社会的发展变化，该法规定的一些预防思路、预防手段和救济措施，与发展变化的社会形势和当前预防未成年人犯罪工作的需要不够适应。执法主体多元，职责不够明确；有些条款较为笼统；法律责任刚性不够；与相关法律衔接不够。应当根据预防未成年人犯罪工作出现的新情况、新问题，总结各地预防未成年人犯罪工作的有益经验，适时修改，进一步完善预防未成年人犯罪法律制度。（《中国人大》记者）