生活在江苏省张家港市永联村，如同生活在一个新兴的都市里。摄影/ 杨磊 

城镇化，是现代化的必然结果。中国正在推行的以人为核心的新型城镇化，承载着亿万中国人特别是广大农民对小康生活、现代化社会的梦想，积极稳妥推进新型城镇化，工业化、信息化、农业现代化同步进行，就是这一梦想实现的过程。

城镇化：现代化的必由之路

“过上城里人的日子”是历代大多数农民的愿望，新中国成立特别是改革开放以来，大量农民得以进入城市务工，过上了类似“城里人”的生活。

到城里去，不仅是农民自发的行为，更是国家发展的趋势所推。随着经济社会的发展，工业、服务业需要大量的劳动力，与此同时，农业逐步实现规模经营、现代化经营，农村剩余劳动力越来越多，需要从农业脱离出来。

“城镇化是我国现代化的必由之路，是调整需求结构、产业结构、城乡结构、区域结构的战略举措。”统计数据显示，1978 年至2012 年，我国城镇人口从1.72 亿增加到7.12 亿，城镇化率从17.92% 提高到52.57%。

然而，目前大多数进城的农民并没有成为“城里人”：他们还是农村户口，享受的社会保障普遍低于城市居民，他们在就业、医疗、教育、社会保障、住房等公共服务方面仍与城市户籍居民存在较大差距，等等。这并不是真正意义上的城镇化。

中国已经进入全面建设小康社会的历史新阶段，这就决定着城镇化不仅仅是人口的转移，更重要的是生产方式、生活方式、福利待遇的同步改变。“十二五”规划纲要为我们描绘了一幅美好的城镇化蓝图：积极稳妥推进城镇化，优化城市化布局和形态，形成“两横三纵”的城市化战略格局，稳步推进农业转移人口转为城镇居民，加强管理，增强城镇综合承载能力，不断提升城镇化的质量和水平。

“工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展。”十八大报告则指明了新型城镇化道路。但如何实现新型城镇化？没有现成经验可借鉴。全国各地都在积极探索，城镇化模式和具体做法不尽相同。不过，全国人大常委会委员、全国人大财经委委员吕薇在接受本刊记者采访时表示，“城镇化是全国的概念，必须重视科学规划。”城镇化应规划先行，也是多位采访对象强调的重点。

“城镇化发展规划，既要做好物的规划，更要做好人的规划，要把农村人口转移的规划与经济社会规划特别是产业规划紧密结合起来。强调规划的权威性，少走弯路。”全国人大常委会委员、全国人大财经委副主任委员尹中卿对本刊记者表示。

“要构建科学合理的城市格局，大中小城市和小城镇、城市群要科学布局，与区域经济发展和产业布局紧密衔接，与资源环境承载能力相适应。要把有序推进农业转移人口市民化作为重要任务抓实抓好。要把生态文明理念和原则全面融入城镇化全过程，走集约、智能、绿色、低碳的新型城镇化道路。”这是今年中央经济工作会议对积极稳妥推进城镇化的部署，体现了顶层设计的基本思路。

据悉，国务院相关部门早在2010 年就启动了城镇化规划编制工作，目前规划草案已完成向各地和有关部门征集意见，即将报送国务院讨论审议。

人大调研：及时、高效

城镇化不仅关系到现代化建设，还涉及数量庞大的农村转移人口的切身利益。积极稳妥推进新型城镇化健康发展，保障经济社会平稳发展，也就成为全国人大常委会今年监督工作的重点之一。

十二届全国人大常委会在制定2013 年监督工作计划时，计划于6 月底举行的第三次会议听取和审议国务院关于城镇化建设工作情况的专项工作报告。为配合全国人大常委会做好这项工作，全国人大财经委在今年4 月成立了调研组，就城镇化开展专题调研。

调研是全国人大常委会经常性的活动，但此次调研，仅从人员参与情况便可看出全国人大常委会以及全国人大财经委的重视程度。

在赴地方开展实地调研之前，调研组召开了有国务院相关部门、四个省的人大财经委负责人和部分专家学者参加的座谈会，了解相关情况。值得一提的是，严隽琪、张平两位副委员长出席了这次座谈会，并参与了讨论。

会后，由全国人大财经委李盛霖主任委员、吕祖善、彭森、辜胜阻、邵宁、尹中卿等副主任委员分别带队，赴湖北、广东、山东、浙江、河南、湖南、四川、重庆、天津、江苏等10 余省市开展实地调研，和丁继业、于革胜、吕薇、朱发忠等委员参加了调研。

据调研组介绍，此次调研紧紧围绕科学发展主题和转变经济发展方式主线，选择我国城镇化过程中的一些突出矛盾和问题开展调查研究，重点是如何统筹城乡发展，既解决进城务工人员稳定就业、享受与市民同等社会保障和公共服务，又能促进农业现代化、提高农村公共服务水平和增加农业就业人员的收入等方面的问题。

具体的调研重点，一是我国城镇建设和城乡统筹发展的现状、发展趋势、存在的主要问题和原因。二是农村劳动力向城市转移过程中存在的突出问题，主要是就业、养老、医疗、教育和社会保障等基本公共服务以及户籍管理等方面面临的制度障碍和现实困难。三是农村生产要素合理流动推动农业现代化发展问题。四是了解总结各地在解决上述问题过程中创造的经验和做法。五是调研组针对上述问题以及其他有关方面工作的政策建议。

深入实际、听取原声，是调研组采取的最基本的调研方式。每到一个地方，调研组都要与当地政府有关部门负责同志和专家学者座谈交流，深入到部分乡镇、街道、社区、城中村等实地考察，听取基层干部群众的意见和建议。

“通过调查研究，有针对性地提出解决城镇化过程中突出问题的政策措施建议，为常委会组成人员审议国务院相关专项工作报告提供参考。进一步发挥人大监督工作的作用，督促有关部门加强和改进工作，努力提高城镇化的质量，推动中央积极稳妥推进城镇化的重大决策部署顺利实施。”调研组道出了本次调研的目的。

需要一提的是，调研组为节省时间、提高效率，分成6 个小组分赴各地，同时进行调研，每个调研小组成员一般只有2至3 人。“全国人大财经委这次调研做了大量的工作，投入了不少的人力和时间，如此多的常委会组成人员参加。另外，这次调研涉及10 个省市，面也特别宽。”全国人大财经委委员侯义斌感慨道。

调研组不虚此行，收集了大量详实的一线资料，了解到各地城镇化的情况。“总的看，这次调研收获很大，既看到地方在过去这几年确实创造了很丰富的经验，蕴藏了很大的积极性，也看到了这个过程中积累的问题。”全国人大常委会委员、全国人大财经委副主任委员彭森表示。

因势利导：城镇化以质量为重

调研的根本目的是促进城镇化健康发展。“十二五”规划提出到期末城镇化率达到51.5%，这一目标已经提前实现。但调研组从速度中看到了隐患。

首先是土地的粗放利用。“有些地方盲目地搞工业区、开发园区，土地的城镇化大大快于人口的城镇化。”彭森委员表示，我国城镇每平方公里承载的人口从8000 多人已降至7000 多人，工业用地容积率一般只有0.3-0.6，而发达国家和地区一般在1 以上。

南京市规划设计研究院有限责任公司副院长、高级规划师程茂吉也对调研组表示，在城市快速发展的过程中，不少城市更多关注城市新区、工业开发区的建设，而对老旧城区的改造投入不够，造成现代化的中心区、新区与破旧的老城区并存；在城市户籍人口的各项保障水平不断提高的情况下，规模庞大的外来常住人口享受城市公共服务的机会不多、享受到的标准也较低；在城市快速扩张的过程中，部分城市产业结构调整缓慢，基础设施建设投入不足，城市环境质量改善缓慢，等等。

多位采访对象分析指出，当前一些地方“大干快上”搞城镇化，实质是对城镇化认识不足。“城镇化是历史发展的一个正常的过程，是一个趋势，而不是人为的运动，不是战略推动就能加速的。”彭森委员说，很多人把城镇化作为进一步扩大内需、稳定经济增长的重要推动力，对城镇化寄予了过多这方面的希望。

彭森委员认为，城镇化过程是土地的集约使用。他提出，推进城镇化一方面要考虑怎么样用产业化支撑城镇化，同时也要考虑如何提高现有工业区土地的利用效率，以及开发区、工业园区转型发展，并解决人口安置问题。

“走集约化的城镇化道路。”程茂吉的观点与彭森委员的观点不谋而合，他表示，我国人多地少，必须走集约化的城镇化道路。为此，程茂吉建议在全国层面加强对城镇化区域战略布局的引导，根据土地和资源环境承载能力以及经济吸纳能力布局城镇。“改变目前以外延扩张为主的城市空间扩展做法，转向以内涵更新优化为主，更多的关注低效开发土地、‘城中村’和危旧房片区的改造。”

“城镇化主要是人的城镇化，不能光注重物的城镇化、土地的城镇化。”吕祖善委员则对本刊记者表示，城镇化是经济社会发展的客观规律，政府在推进城镇化时必须遵循规律，不能片面追求高城镇化率，更不能通过大规模举债搞“造城运动”，否则势必会造成很大的问题和隐患。他认为人的城镇化主要体现在农村转移人口实现就业、享受与城市居民同等的公共服务等方面。

参与此次调研的吕薇委员在接受本刊记者采访时也表示，要防止简单地用城镇化率、城市规模来考量城镇化，“应提高城镇化质量，建立科学的城镇化评价体系，把公共服务、土地利用率、非农就业等作为考核的重要指标。”

因地制宜：统筹城乡是落脚点

城镇化必须以产业为基础，是多位参与调研者最深的体会之一。“城镇化发展是工业化的结果，是经济发展的结果，是农民生产方式、生活方式转变的结果，不是人为建设、推动的结果。”尹中卿委员对本刊记者表示。

我国地区差异较大，尤其是东、中、西部地区经济发展阶段不同，决定着这些地区的城镇化不可能同步发展也不可能采取同一个模式。

“新型城镇化要因地制宜，分类指导，不能一刀切。”吕薇委员跟随调研组分别到浙江省、河南省调研，一个是东部民营经济发达省份，一个是中部农业大省，两省根据各自特点推进城镇化。“城镇化和产业发展有紧密联系，城镇化的模式一定要因地制宜，一定是和产业发展模式紧密相连的。”她对本刊记者表示，浙江省通过块状经济、民营经济带动城乡一体化，而河南省则应发展中心镇，功能主要是提供公共服务。

正因为如此，调研组所调研的省市中既有东部省市也有中西部省份，既有北方省市又有南方省份，全面了解全国城镇化情况。并在调研报告中建议，“各地要选择适合本地区特点和发展阶段的城镇化模式。”不过，相比城镇化模式、城镇化率，调研组更注重城镇化的本质。调研组认为，“城镇化的根本目的是缩小城乡差距，逐步解决城乡二元结构问题。”

“有的地方更多地追求城市的发展，比较少地考虑城乡统筹、城乡一体化的发展。片面强调城市的现代化，而不考虑农村基层的经济发展问题、农业的现代化问题、农民社区的完善问题、新农村建设问题是不行的。”彭森委员表示。

“不能只看城镇化率，关键是城乡差距是缩小了还是扩大了？农民收入是提高了还是减少了？农村基础设施基本和公共服务有没有进一步增强？农业现代化步子有没有加快？这才是检验城镇化的主要标志。”吕祖善委员对记者表示，各地的城镇化都必须走统筹城乡、协调发展的路子，不能以损害农民利益，削弱农业和农村发展为代价来发展城镇化。

可喜的是，越来越多的地方意识到只有统筹城乡发展才是高质量、可持续的城镇化，及时调整发展战略。例如，进入“十二五”时期后，江苏省将原来的“城市化战略”拓展为“城乡发展一体化战略”，原因就是，“长期的城乡二元结构制约了农民变市民，产业结构、劳动力就业结构和城乡结构不协调、农业现代化滞后、与城市化进程不相适应等因素影响了城市化进程。”

为此，调研组建议，进一步深化改革，创新体制机制，用改革办法和市场手段破解城镇化发展的“瓶颈”制约，其中包括改革城乡二元的户籍制度、财税制度、社会保障制度、土地管理制度等，建立城乡经济社会发展一体化的体制机制。（本刊记者／谢素芳）