新疆喀纳斯风光。图／CFP

“加强立法工作组织协调，拓展人民有序参与立法途径，提高立法质量，保证通过的法律更好地体现党的主张和人民的意志。”

“实现中华民族伟大复兴的中国梦，对依法治国提出了更高要求。全面推进依法治国，重点是提高立法质量。”

近期，全国人大常委会委员长张德江在十二届全国人大第一次会议上、赴山东调研时都十分强调提高立法质量。

2013 年4 月25 日下午，在十二届全国人大常委会第二次会议闭幕会上，张德江委员长在讲话中再次强调要继续加强和改进立法工作，突出提高立法质量，增强法律可执行性，加强立法评估工作，加强法律宣传，以切实提高法律的针对性、及时性、系统性，更好地发挥立法的引领和推动作用。

随着中国特色社会主义法律体系的形成，我国的立法工作站到了一个新的起点。在新的起点上，全国人大及其常委会继续注重提升立法质量，是为全面建成小康社会和深化改革开放提供更有力的法制保障的需要，是推进依法治国和加快建设社会主义法治国家的需要。

旅游法是新一届全国人大常委会通过的第一部法律。透过这部法律的出台，我们可以看到人大立法继续在提升质量上所作出的努力。

旅游法通过前再增加评估

按照张德江委员长讲话精神，为进一步做好立法工作和提高立法质量，全国人大法律委、全国人大常委会法工委在旅游法草案提交通过前增加了评估环节，确保旅游立法更为周全。

2013 年4 月17 日，全国人大常委会法工委邀请了全国人大代表、旅游者和旅游经营者、专家学者召开座谈会，再次对旅游法草案进行了认真评估。全国人大常委会委员、全国人大常委会法工委副主任郎胜主持会议。

郎胜说，旅游法草案经过十一届全国人大常委会两次审议修改，应该说是比较好地总结了这些年来我国旅游业的发展经验，有针对性地对旅游业发展过程中存在的问题作出了具体的规定，同时也比较广泛地听取了旅游业方方面面的意见，包括旅游者、旅游经营者、旅游管理部门和社会各方面的意见，兼顾了各方面的利益诉求。

“本届人大在中国特色社会主义法律体系形成后，对立法工作一个很重要的要求就是进一步提高立法质量。”郎胜表示，“从提出旅游立法项目到草案形成以及在征求意见过程中，尽管听取了方方面面的意见，但是在通过前，为了更好地提高法律的质量，增强法律的可执行性，保障法律有效实施，再次对这部法律的出台时机、实施效果及实施中可能出现的问题进行讨论，作出评价，是必要的。”

座谈会上，大家畅所欲言，从不同的角度发表了意见，一致赞成旅游法尽快出台。大家认为 ：旅游法草案针对目前旅游业发展中的突出问题，重点保护旅游者的合法权益，规范旅游经营活动，确立的主要制度和行为规范有较强的操作性，现在出台旅游法是必要的、适时的，将对促进旅游业持续健康发展提供必要的法律保障。同时建议，这部法律通过后，要在全社会广泛宣传、教育引导，各级政府及其旅游主管部门应当依法履行职责，严格执法，保障法律的有效实施。

充分吸收三审意见

经过多方听取意见后，2013 年4 月23 日，旅游法草案提请十二届全国人大常委会第二次会议进行第三次审议。

一般而言，法律草案历经前两次审议，在解决一些主要问题和争议事项方面已基本形成共识。到三审时，基本不会再作出过多修改。

这次常委会会议第三次审议旅游法草案，全国人大常委会组成人员、列席会议的人员十分认真，踊跃发言，尤显严肃和谨慎，共有110 人发表了意见。

大家认为，旅游法草案经过常委会三次审议，吸收了常委会组成人员的审议意见和各方面的意见，针对性和操作性较强，已经比较成熟，建议进一步修改后，提请本次会议通过。

同时，有些常委会组成人员还提出了一些修改意见。全国人大常委会法工委对这些意见进行了认真梳理和归纳。

围绕进一步提高立法质量，2013 年4 月24 日上午，全国人大法律委召开会议，再度逐条认真研究了常委会组成人员的审议意见，对草案进行了审议，并作了40 余处修改。最后，这些修改内容基本被旅游法吸收。

比如，有些常委会组成人员提出，发展旅游业要特别注重保护环境和生态，建议在相关条款中进一步体现这一要求。对此，旅游法草案表决稿在第五条、第十九条、第二十条、第二十一条增加相应规定。

比如，根据有的常委会组成人员的意见，旅游法草案表决稿在第十二条中增加一款，即 “：旅游者人身、财产受到侵害的，有依法获得赔偿的权利。”

再比如，有的常委会组成人员提出，草案三次审议稿规定了政府和有关机构对旅游者的安全保障责任，是必要的 ；同时也要明确旅游者应承担的安全义务。据此，旅游法草案表决稿在第十五条中增加规定：旅游者违反安全警示等规定，依法承担相应责任。

2013 年4 月25 日下午，在充分吸收一审、二审、三审以及社会各方面意见和建议的基础上，十二届全国人大常委会第二次会议表决通过了旅游法。

全国人大常委会委员李连宁表示，旅游法的高票通过，实现第十二届全国人大常委会立法工作的“开门红”。

人大主导立法应大力倡行

在旅游立法过程中，一个非常鲜明的特点便是由人大主导完成。众多周知，人大主导立法，最大优势是可以有效克服部门利益之争和部门利益法制化的倾向，从而提升立法质量。

全国人大常委会委员、全国人大财经委副主任委员尹中卿表示，旅游产业链条长，仅靠国家旅游局立法十分困难。这次由全国人大财经委牵头起草，组织国家发改委、国务院法制办、国家旅游局等20 多个部门和有关专家一起进行。在调研起草过程中，全国人大站在中立位置上，公允地协调各个部门的分歧和争论，在矛盾焦点处砍一刀，竭力避免部门色彩，特别重视对旅游者、旅游经营者及其从业人员以及行政相对人的保障。同时，又主要依托部门力量，促成法律草案尽量完善、尽早问世。

    北京第二外国语学院教授、全国旅游职业教育教学指导委员会秘书长韩玉灵认为，由人大主导立法的方式，可以最大限度保障法律的公正、公平，增强法律的权威性，应大力倡行“。旅游业涉及多个部门，与许多行业密切相关，在立法过程中，单靠国家旅游局来协调，可以说是‘小马拉大车’，难度可想而知。由全国人大来牵头立法，一方面协调容易，另一方面不会完全倾向某一个部门或行业，制定出来的法律更加客观。”(本刊记者 李小健)

香港迪斯尼乐园。图/CFP