四川黄龙风光。图／CFP

旅游，已经成为我国普通大众的休闲方式，但与蓬勃发展的旅游市场不相匹配的是，旅游业成为人们诟病较多的行业之一，欺骗欺诈、服务态度差、强制购物等被视为旅行社的普遍形象“，对外都不给名片，一说旅行社就好像是坑蒙拐骗的印象”，一家旅行社的负责人如此坦言。

数量日益增长的“驴友”呼吁放心、舒适的旅游服务，作为旅游市场重要主体的旅行社同样期盼扭转形象，建立健康、竞争有序的市场环境。经过三次审议终得高票通过的旅游法，在深入实际调查研究、多次多方征集意见、建议的基础上，用制度的法制化规范旅游经营行为，力图治理当前旅游市场的种种乱象。

收费、涨价需依法执行

“景区门票越来越高，玩不起！”说起旅游问题，首当其冲的就是门票价格。多位接受本刊记者采访的旅游爱好者反映景点门票价格过高。

为规范门票价格管理，国家发改委曾在2007 年出台《关于进一步做好当前游览参观点门票价格管理工作》的通知，规定旅游景区门票价格的调整频次不得低于三年。但出乎政策制定者意料的是，“三年不涨”变成了“三年必涨”，每到“解禁年”，国内各大景区票价几乎都要大涨，比如，张家界武陵源景区的门票2004年为158 元，目前为245 元，九寨沟由145元调至目前的220 元。前不久，湖南凤凰县开始对进入古城的游客收取148 元门票，引起社会广泛讨论，景区门票价格再次成为舆论焦点。

景区怎么定价？特别是那些基于自然资源的景区，是否可以随意涨价？旅游法回应了社会关切。

对于利用公共资源建设的景区，法律明确规定，门票以及景区内的游览场所、交通工具等另行收费项目，实行政府定价或者政府指导价，拟收费或者提高价格的，应当举行听证会，征求旅游者、经营者和有关方面的意见，论证其必要性、可行性，不得通过增加另行收费项目等方式变相涨价“。从定价机制、定价程序、收费渠道等方面规范控制门票价格上涨。”

鉴于目前许多景区存在“大景区套小景点”，分别收取门票，法律也作出规定“，将不同景区的门票或者同一景区内不同游览场所的门票合并出售的，合并后的价格不得高于各单项门票的价格之和，且旅游者有权选择购买其中的单项票。”

这些规定迎合了社会各界的期待，作为旅游景区经营者的全国人大代表卢瑞安也对此深表赞同，他对本刊记者说，“法律规定调价、加价要听证，不仅对旅游者有好处，从长远看对景区经营者也是有好处的，能够协助景区通过对市场等各方面调研决定能不能调价。应该正面看待这个问题。”

不过对广大普通旅游者来说，仍希望有更多低价或者免费的景区可供共享。国家发改委社会发展司司长王威对记者表示“，自然文化、珍贵遗产应该是全体中国人民，甚至是全世界人民都应该享受的。我们不应该以有钱没钱来划线，将来一定会逐步地降价或者免票。”

对此，法律也规定，利用公共资源建设的景区，另行收费项目已收回投资成本的，应当相应降低价格或者取消收费 ；公益性的城市公园、博物馆、纪念馆等，除重点文物保护单位和珍贵文物收藏单位外，应当逐步免费开放。

强迫购物或将三年“禁业”

周末、法定假、带薪年假、婚假……每段空闲时间都可以作为出行旅游的“借口”，仅刚结束的“五一”小长假，就有成百上千万人出游，许多人选择“跟团”旅游。但是“，高兴出门”并不一定“尽兴而归”，不久前参加过某旅行社成都一日游的小硕，忍不住向记者“吐槽”“。旅行社太可恨了，明着欺诈。同一个线路设有特价游、标准游、VIP 豪华游三个档次，价格分别是300 多元、400 多元和500多元，旅行社的人说，特价的带购物，标准的无购物，VIP 可以二人专车，我们选了400 多元的标准游。上车后发现完全不是说的那样。”

西藏波密。图／CFP

浙江省嘉兴市西塘古镇。图／CFP

说起这次跟团游，小硕至今仍非常气愤，她告诉记者，旅行社让他们坐上一辆中巴车，而车上8 人的付费并不一样，有人付的300 多元，也有人付了500多元，但全车人的行程完全一样，并花了很长时间去购物。“很多游客只是电话订的没签合同，签的合同中也没注明‘不购物’这一项。车上的全部是外地人，我看旅行社就是看外地游客不会耗时间去维权，他们便蒙到一个是一个。”小硕特意找的国内知名 旅行社，这次经历让她对旅行社“望而却步”，“旅行社和导游欺诈、强迫购物的现象很普遍，建议大力整顿旅游市场，规范旅行社行为。”

小硕遭遇的欺诈、强制购物，也正是旅游法制定过程中，各方面向立法机关反映最多的问题之一。从起草旅游法开始，规范旅行社经营行为、解决旅游行业中的“零负团费”问题，就是立法的重点。如今，将现实与法律文本对照，法律对这些问题有了回应。

法律明确规定“，旅行社不得以不合理的低价组织旅游活动，诱骗旅游者，并通过安排购物或者另行付费旅游项目获取回扣等不正当利益。旅行社组织、接待旅游者，不得指定具体购物场所，不得安排另行付费旅游项目。”还规定，导游和领队应当严格执行旅游行程安排，不得擅自变更旅游行程或者中止服务活动，不得向旅游者索取小费，不得诱导、欺骗、强迫或者变相强迫旅游者购物或者参加另行付费旅游项目。

对于违反规定的行为，旅游法规定，由旅游主管部门责令改正，没收违法所得，责令停业整顿，并处三万元以上三十万元以下罚款 ；违法所得三十万元以上的，并处违法所得一倍以上五倍以下罚款 ；情节严重的，吊销旅行社业务经营许可证 ；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，没收违法所得，处二千元以上二万元以下罚款，并暂扣或者吊销导游证、领队证。

此外，法律还严厉地规定，被吊销导游证、领队证的导游、领队和受到吊销旅行社业务经营许可证处罚的旅行社的有关管理人员，自处罚之日起未逾三年的，不得重新申请导游证、领队证或者从事旅行社业务。并且，对违法的旅游经营者及其从业人员，旅游主管部门和有关部门应当记入信用档案，向社会公布。

“法律对旅行社经营有五个‘不得’，对导游和领队也提出了‘三不得’，同时还对其他的经营者也提了一个‘不得’。一系列的‘不得’，从旅行社、导游以至于其他的经营者各个环节都明确了这个市场规则和行为规范。我想这些规定，会对中国的旅游市场产生比较强烈的正面影响。”国家旅游局副局长杜一力对记者表示，现在某些企业对低价招徕，强迫购物消费的经营模式已经形成了依赖，有了法的明确，今后的经营行为和经营模式要按照旅游法和其他法律的明确要求进行调整。

而作为旅游从业者的北京春秋国际旅行社总经理杨洋，也非常欢迎旅游法的规定“，法律的出台可以规范目前的市场行为，优化市场环境，特别是对目前大家反映非常强烈的‘零负团费’问题，有非常大的制约作用。”

旅游“有约在先”

在社会主义市场经济中，旅游市场、旅游业的发展壮大需要政府适当干预，更需要市场自身的净化，自我促进。

一些法律专家认为，作为旅游市场的主体，游客与旅行社本质上是交易行为，在市场经济环境中，规范、约束双方行为最基本的方式应是合同。旅游法深刻认识到这点，并专门设立“旅游服务合同”一章，对包价旅游合同的订立、变更、解除、违约作了规定。

法律明确规定“，旅行社组织和安排旅游活动，应当与旅游者订立合同。”并规定包价旅游合同应当采用书面形式。

值得一提的是，法律对包价合同的内容作了具体规定，比如，必须包括旅游行程安排 ；交通、住宿、餐饮等旅游服务安排和标准 ；游览、娱乐等项目的具体内容和时间；自由活动时间安排等内容。旅游行程单是包价旅游合同的组成部分，旅行社应当在旅游行程开始前向旅游者提供旅游行程单“。行程单作为合同的一部分提供给旅游者，便于旅游者监督，更好地维护其权利。法律规定的如此之细，如此之微观，可见立法机关对旅游者权益保护的重视程度。”韩玉灵研究了二十多年的旅游立法，她对旅游法重视发挥旅游合同的作用非常赞同。

根据意思自治原则，旅行行程的改变、旅行团的转包、包价合同接待业务的委托等等，都需经旅游者同意方可实行。

“‘旅游服务合同’一章内容比较好地按照旅游市场的规律，明确了旅游者与旅行社、旅行社与其他旅游经营者之间的民事权利义务，是最大限度地体现了双方以平等、合同自治解决市场的问题。”杜一力对记者表示，旅游法建立了比较完善的市场规则，是建立健康市场秩序的治本之策。

不过，旅游不同于一般的民商关系，旅游法草案起草小组副组长尹中卿表示“，旅游服务合同具有关系复杂性、合同主体双方不完全对等、合同目的非物质性、合同履行人身关联性等特点。”为此，法律对旅游安排、代订、咨询合同和住宿合同衔接作了相应规定，比如，旅行社接受旅游者的委托，为其代订交通、住宿、餐饮、游览、娱乐等旅游服务，收取代办费用的，应当亲自处理委托事务 ；因旅行社的过错给旅游者造成损失的，旅行社应当承担赔偿责任。

“旅游者是具有其特殊性的消费者，旅游法虽是同时保护旅游者和旅游经营者的合法权益，但整体来看，保护的天平还是向旅游者倾斜的。”韩玉灵说。

强制保证金护质量

旅游包括食、住、行、游、购、娱六大要素，涉及一百多个行业，加上旅行社为提高经济效益，出现组团社、地接社分工合作的模式，使得维护旅游者合法权益、提高旅游服务质量更为复杂、艰难。国内外均时有发生游客滞留机场、不能入宿、出现事故相互推诿等事件。

旅游法把提高旅游服务质量作为立法重要目标之一，明确规定“，旅行社应当按照规定交纳旅游服务质量保证金，用于旅游者权益损害赔偿和垫付旅游者人身安全遇有危险时紧急救助的费用。”并通过其他方面来保障旅游服务质量，比如，对相关经营者的违约责任分别作出具体规定 ：住宿经营者未能按照旅游服务合同提供服务的，应当为旅游者提供不低于原定标准的住宿服务，因此增加的费用由住宿经营者承担 ；由于不可抗力、政府因公共利益需要采取措施造成不能提供服务的，住宿经营者应当协助安排旅游者住宿。

内蒙古额济纳旗秋景。图／CFP

 

由于地接社、履行辅助人的原因导致违约，责任由组团社承担 ；由于地接社、履行辅助人的原因造成旅游者人身损害、财产损失，旅游者既可以要求地接社、履行辅助人承担赔偿责任，也可以要求组团社承担赔偿责任。

多位采访对象表示，旅游法将有力缓解旅游经营相关主体之间推诿责任、旅游者维权无门问题“，法律给了人们行为规范，旅游者会慢慢成熟起来，监督经营者的行为，当前不当竞争较严重的市场也会归位到正常的轨道。”韩玉灵对记者表示。

无规则不成方圆，旅游法对旅游经营行为的各种规范，并不是限制旅游业发展，而是描绘了未来中国旅游市场健康、有序发展的蓝图。正如中国国际旅行社副总经理童卫所说“，旅游者和旅游经营者不应该是对立的，旅游法的出台，对旅游经营者是一个规范，实际上也是一部教材，是对旅游消费者教育的规则。“”旅游法不仅仅是对相关行为的规定，更是对涉及旅游的方方面面提供行为规则学习的范本，使所有参与者都能了解中国旅游业将是一个什么样。”这是童卫认为旅游法出台最重要的意义所在。（本刊记者／谢素芳）