新疆喀纳斯自然保护区。图／CFP

“150 票赞成，5 票弃权。”

2013 年4 月25 日下午，十二届全国人大常委会第二次会议表决通过了《中华人民共和国旅游法》。这是十二届全国人大常委会通过的第一部法律，也是一部令人期待已久的法律——它酝酿了30多年，期间曾列入立法规划，又因时机和条件不成熟被搁置。

如今，这部法律历经三审，终获通过，使我国旅游业有了专门的法律保障，填补了法律空白，也为“依法之旅”打下了基础。

在注重经济增长质量和旅游业快速发展大势之下，它的出台亦可谓恰逢其时，不仅对于促进旅游业健康有序发展具有里程碑的意义，同时有利于推动我国经济发展方式转变和结构调整，有利于提升广大人民群众的幸福指数。

依据法律条款，2013 年10 月1 日，旅游法正式实施。

30 年前曾起草，后被搁置

我国早就有意于制定旅游法。

据全国人大常委会委员、全国人大财经委副主任委员尹中卿介绍，旅游法是我国改革开放初期启动的立法项目之一。1982 年，国务院有关部门就着手起草旅游法。经过一段时间的准备，旅游法于1988 年曾列入七届全国人大常委会立法规划。

长期关注旅游业发展、致力于旅游法研究的北京第二外国语学院教授、全国旅游职业教育教学指导委员会秘书长韩玉灵接受本刊记者采访时介绍，1990年3 月，国家旅游局牵头，成立了旅游法起草小组。她参与了旅游法起草的具体工作“，当时起草工作由时任国家旅游局局长、党组书记刘毅负责和协调。旅游法草案经过反复研究和认真修改，于1993年形成送审稿。”

第一次启动旅游立法工作时，由于我国旅游业发展尚处于起步阶段，各个方面对旅游立法涉及的一些重要问题认识不尽一致，旅游立法工作被搁置 ；1993 年旅游法形成送审稿时，中共中央作出关于建立社会主义市场经济的决定，为适应新的发展，旅游法起草工作再被搁置。

随着改革开放的深化和我国经济社会的持续快速发展，我国旅游业发展迅速，越来越多的人们开始认识到 ：旅游业对促进经济社会发展作用巨大，是名副其实的无烟囱“工业”、无校舍“教育”、无广告“宣传”、无会场“外交”。

一方面旅游业在国民经济中的不可替代性，另一方面旅游市场逐渐乱象频现，既损害了旅游者合法权益，也不利于整个行业良性发展。为此，社会各界广泛呼吁制定和出台旅游法，以规范旅游业发展。

尹中卿副主任委员说“，八届全国人大以来，社会上要求制定旅游法的呼声进一步提高，全国人大代表也多次提出议案和建议，要求加快制定旅游法。”

顺应呼声，立法再启动

在全社会的普遍呼吁之下，旅游法起草工作再启动。

这次旅游法的起草工作，由全国人大财经委主导。在研究转变发展方式、推动经济结构调整、实现科学发展和贯彻中央应对国际金融危机一揽子计划措施等工作中，全国人大财经委结合人大代表议案和建议承办工作，对制定旅游法问题多次听取国务院有关部门和地方的意见和建议。

2009 年4 月6 日至12 日，全国人大财经委赴安徽开展旅游立法前期调研。安徽省旅游资源量多质优，自然风光、文化遗存、地域文化等都有突出的特色，是我国的旅游大省之一。2008 年年底，安徽省拥有783 家旅行社，旅游就业人数达到180 万，全年实现接待游客1.01 亿人次，同比增长26.85% ；旅游业总收入737.12 亿元，同比增长27.97%，相对于全省GDP 的8.31%，超过了经济学界普遍认可的8% 的支柱产业标准。

安徽省各方面当时向全国人大财经委调研组建议，旅游经济在我国国民经济中的重要性日益提高 ；旅游业发展越来越呈现出国际化、市场多元化、纠纷多样化、投诉尖锐化的趋势 ；现有旅游法规及其配套规定涉及面较窄，不能满足旅游业日新月异的发展之需要，因而希望尽快在国家层面制定旅游法。

2009 年12 月18 日，全国人大财经委牵头组织国家发改委、国家旅游局等23 个部门和有关专家成立旅游法起草组，并召开了起草组第一次全体会议。在此次会议上，起草组成员和单位一致赞同制定旅游法，同时表示在领导小组的统一领导与协调下，一定全力支持起草工作，密切配合，齐心协力，按计划要求完成起草工作任务，力争旅游法早日出台。

随后，旅游法起草工作紧张有序地进行。前后两年多来，旅游法起草组先后举行5 次全体会议，分别到十几个省（区、市）和有关国家开展调研考察，召开了数十次座谈会、研讨会和论证会，深入研究国内外旅游业发展和旅游立法的情况和经验，先后形成了三个阶段性草案文本和数十个修改稿，并多次征求有关部门和省（区、市）的意见。2012 年3 月14 日，全国人大财经委第64 次全体会议审议并通过了旅游法草案。

历经三审，宝剑终“出鞘”

经过多方面的努力，2012 年8 月27日，旅游法草案提请十一届全国人大常委会第二十八次会议初次审议。

初次审议后，全国人大常委会法工委又将旅游法草案印发各省、自治区、直辖市和中央有关部门、部分企业、有关院校和研究机构征求意见。全国人大法律委、全国人大常委会法工委还到一些地方调研听取意见。

2012 年8 月31 日，全国人大常委会在中国人大网上公布旅游法草案，公开征求社会公众的意见。截至当年9 月30日，共收到544 名社会公众提出的2270条意见，群众来信20 封。

综合各方面意见，全国人大法律委提出了旅游法草案二次审议稿，提请2012 年12 月举行的十一届全国人大常委会第三十次会议再次审议。之后，全国人大常委会法工委又听取了一些人大代表、地方和有关部门的意见。

2013 年3 月17 日，全国人大常委会委员长张德江在十二届全国人大第一次会议上讲话指出“，我们要不断完善中国特色社会主义法律体系，为全面建成小康社会、深化改革开放提供更有力的法制保障。”他强调，要加强立法工作组织协调，拓展人民有序参与立法途径，提高立法质量，保证通过的法律更好地体现党的主张和人民的意志。

按照张德江委员长的讲话精神，全国人大法律委于2013 年4 月2 日召开会议，根据全国人大常委会组成人员的审议意见和各方面意见，对旅游法草案进行了逐条审议。全国人大财经委、国务院法制办公室、国家旅游局的负责同志列席会议，并发表意见。

2013 年4 月17 日，全国人大常委会法工委又邀请了全国人大代表、旅游者和旅游经营者、专家学者召开座谈会，对旅游法草案进行了认真评估。

国务院发展研究中心研究员刘锋在座谈会上表示，旅游法的整个起草过程受到了社会各界的广泛关注，也引起了强烈的反响。旅游法的出台，是所有旅游者和几千万旅游从业人员众望所归、翘首以待的大事，是中国经济发展转型的大势所趋。但是应该看到，与发展不相适应的是市场恶性竞争、旅游资源屡遭破坏、旅游景区管理混乱等问题还非常突出。解决这些问题，就迫切需要出台旅游法，用法律更好地来约束。

经过多方听取意见后，2013 年4 月19 日，全国人大法律委再次审议旅游法草案。全国人大法律委认为，旅游法草案经过全国人大常委会会议两次审议，围绕加强旅游者权益保护、规范旅行社经营行为、促进旅游业健康发展进行修改完善，已经比较成熟。

2013 年4 月23 日，旅游法草案提请十二届全国人大常委会第二次会议进行第三次审议。

在审议过程中，全国人大常委会组成人员普遍认为，发展旅游业，对调整经济结构、增加就业和居民收入，满足人民群众日益增长的精神文化需求，具有重要作用。为了规范旅游市场秩序、保护和合理利用旅游资源、促进旅游业健康发展，应尽快制定和出台旅游法。

全国人大常委会委员、全国人大法律委副主任委员李飞表示，改革开放30多年来，随着我国经济社会的快速发展，人民生活水平普遍提高，迈入小康社会，广大人民群众逐步有条件来参与和享受休闲、游览、度假等物质和文化消费。可以说，这是社会发展到一定阶段必然出现的一种现实生活。我国地域广大、人口众多，在世界上是包括人文等各方面旅游资源最深厚、最丰富的国家，也是最大的旅游市场。现在旅游产业在我国GDP中已经占到6%，有些地方还要高，特别是在省的市域、县域经济中有的地方超过10%。所以，无论是继续发展旅游支柱产业，转变经济发展方式，建立完善的现代服务业，拉动经济增长和扩大就业，还是提升民众的精神文明水平和文化素质 ；无论是规范旅游市场活动，建立规范的旅游秩序，还是维护国内外旅游者的合法权益，扩大我国在国际上的影响，“通过总结多年来的实践经验，针对旅游行业存在的问题，制定一部专门的法律显得很迫切。”

据了解，全国人大常委会组成人员、列席会议的人员在旅游法三审中认真、踊跃发言，共有110 人发表了意见。大家认为，草案经过常委会三次审议，吸收了常委会组成人员的审议意见和各方面的意见，针对性和操作性较强，已经比较成熟，建议进一步修改后，提请本次会议通过。

同时，有些常委会组成人员还提出了一些修改意见。全国人大常委会法工委对这些意见进行了认真梳理归纳。2013 年4 月24 日上午，全国人大法律委召开会议，再度逐条认真研究了常委会组成人员的审议意见，对草案进行了审议，并作了40 余处修改。全国人大财经委、国务院法制办、国家旅游局的负责同志列席了会议。全国人大法律委最后认为，草案是可行的。

“150 票赞成，5 票弃权。”

2013 年4 月25 日下午，在充分吸收一审、二审、三审以及社会各方面意见和建议的基础上，十二届全国人大常委会第二次会议表决通过了旅游法。这是十二届全国人大常委会通过的第一部法律，也是一部令人期待已久的法律。它酝酿了30 多年，最后历经三审，终获通过，使我国旅游业有了专门的法律保障，填补了法律空白，也为“依法之旅”打下了基础。

应运而生，恰逢其时

作为起草组副组长，尹中卿委员全程参与了旅游法草案的起草工作。2013年4 月25 日下午，他在全国人大常委会办公厅召开的新闻发布会上说，从改革开放之初到现在旅游法的出台“，用‘三十年磨一剑’的比喻很形象，也很贴切。我们‘起个大早，赶个大晚’。”

不过，在他看来，旅游法现在出台，可以说是应运而生，恰逢其时。既有“天时”之需，也有“地利”之便，还有“人和”之力。

尹中卿委员具体谈到，所谓“天时”：一是社会上要求制定旅游法呼声很高。据统计，从八届全国人大一次会议至十一届全国人大五次会议，共有1400多名代表和3 个代表团提交48 件议案，建议制定旅游法。同时，还有许多代表提出意见和建议，希望尽快制定旅游法。二是我国经济社会发展迫切需要。长期以来，我国主要依靠投资拉动和出口带动来发展经济，2008 年国际金融危机的冲击，表明这种发展方式再也难以为继。旅游业作为现代服务业的龙头，涉及范围广，消耗资源少，带动系数大，创造就业多、综合效益好。发展旅游业成为转变经济发展方式、调整经济结构、实现科学发展的必由之路。近几年来全国上下都高度关注旅游业发展。全国人大常委会先后听取并审议了国务院“关于加快发展服务业工作情况的报告“”关于旅游业发展工作情况的报告”，国务院发布了“关于加快发展旅游业的意见”，全国27 个省（区、市）把旅游业确定为支柱产业或主导产业。

所谓“地利”：一是旅游业发展为旅游立法奠定了现实基础。改革开放以来，我国旅游业从小到大，由弱变强，国内旅游市场规模已经居全球第一位，接待入境旅游和公民出境旅游居全球第三位，旅游外汇收入居全球第四位。由于实现了历史性跨越发展，现在老百姓都富裕起来了，旅游意愿和能力明显增强，出游人数越来越多。二是旅游法制建设为旅游立法提供了法制基础。近年来，国务院先后制定了《旅行社条例》《导游人员管理条例》《中国公民出国旅游管理办法》等3 个行政法规，有关部门制定了30多件行政规章，全国31 个省（区、市）人大也制定了《旅游条例》或《旅游管理条例》。

所谓“人和”：一是采取超脱的立法模式。旅游产业链条长，仅靠国家旅游局立法十分困难。这次由全国人大财经委牵头起草，组织国家发改委、国务院法制办、国家旅游局等20 多个部门和有关专家一起进行。在调研起草过程中，全国人大站在中立位置上，公允地协调各个部门的分歧和争论，在矛盾焦点处砍一刀，竭力避免部门色彩，特别重视对旅游者、旅游经营者及其从业人员，以及行政相对人的保障。同时，又主要依托部门力量，促成法律草案尽量完善、尽早问世。二是全国人大常委会高度重视。旅游法草案经过两届全国人大常委会三次审议，全国人大法律委、全国人大常委会法工委做了大量工作，充分吸收了全国人大及其常委会组成人员和各方面意见，旅游法草案稿越改越好。这次全国人大常委会会议第三次审议旅游法草案，就有100 多人发言，许多意见都反映到草案之中，获得了高票通过。新一届人大常委会迅速进入角色，实现了第一部法律“开门红”。

尹中卿表示，长期以来，党和国家一直重视旅游业发展。随着我国经济持续较快增长、居民收入和生活水平逐步提高，旅游业已经进入新一轮快速发展时期。旅游法的颁布实施，对于促进我国经济社会平稳较快发展和人的全面发展，具有举足轻重的作用。具体说来，一是有利于转变旅游发展方式、调整旅游产业和产品结构 ；二是有利于规范旅游市场秩序、保护旅游者和旅游经营者合法权益；三是有利于协调行业管理关系、促进旅游业及相关行业发展 ；四是有利于把旅游业培育成为国民经济的战略性支柱产业和人民群众更加满意的现代服务业，使我国从旅游大国发展成为旅游强国。

围绕以人为本，力求规范行业发展

新出台的旅游法，内容全面详尽，共设10 章112 条，涉及了旅游业的方方面面。除总则、法律责任和附则外，旅游法分别对旅游者、旅游规划和促进、旅游经营、旅游服务合同、旅游安全、旅游监督管理、旅游纠纷处理等内容作了规定。

旅游法与人们每个人的切身利益密切相关，因此这部法律十分关注旅游者权益保护。全国人大常委会法工委经济法室主任王超英表示，旅游法最大的一个聚焦点就是以人为本，保护旅游者的合法权益。可以说，这一部法律最主要的内容都是围绕着保护旅游者合法权益设计的，“从全国人大财经委起草开始，全国人大法律委、全国人大常委会法工委修改完善草案，全国人大常委会组成人员审议法律草案，都是围绕着以人为本，保护旅游者合法权益方面下的功夫。”

韩玉灵教授告诉本刊记者，上世纪90 年代，我国旅游业还是一个适度超前消费的行业。现在不同了，旅游结构发生了变化，是一个大众参与旅游的时代。随着国家越来越关注民生，希望老百姓生活过得好一点，快乐一点，开心一点，保护旅游者合法权益也就成了制定旅游法的主线。“为此，旅游法单独设旅游者一章，且放在总则之后，其用意是体现这部法律的‘魂’，或者说这部法的‘基石’是保护旅游者权益。”

她说，针对当前景区门票过高、零负团费、强迫购物、欺诈误导等旅游市场各种乱象，旅游法也作了详尽而又明确的规定，积极回应人民群众的关切。

对于旅游业的管理体制，各方面争议也比较大，旅游法也作了规定。韩玉灵教授说，从实践上来讲，一个地方要把旅游业做好，就需要各个部门协调和联动。如果仅仅依靠旅游局一个部门，明显是力不从心。就此，旅游法吸取了北京、杭州等地的实践经验，不仅作了很好规定，同时还为制度完善留下了空间“，国家建立健全旅游综合协调机制，对旅游业发展进行综合协调。县级以上地方人民政府应当加强对旅游工作的组织和领导，明确相关部门或者机构，对本行政区域的旅游业发展和监督管理进行统筹协调。”

严格执法，让人们“幸福旅游”

依据法律条款，2013 年10 月1 日，旅游法正式实施。韩玉灵教授表示，希望旅游法出台后，能够得到各地的认真贯彻和执行，为旅游者权益保护、旅游市场规范和行业管理，切实提供法律保障。

李飞委员认为，这部法律要执行好，首先各级政府要高度负责，高度认识，严格依法促进旅游发展。同时，要尽快建立自律性组织和加强法律宣传。

“建议国务院有关部门和各地人大加快修改配套法规。”尹中卿委员说，现在31 个省、自治区、直辖市的人大都制定了《旅游条例》和《旅游管理条例》。新出台的旅游法有很多创新性规定，各个省、自治区、直辖市人大应当根据这部法律的规定对地方性法规进行修改。同时，国务院有关部门也要抓紧对行政法规进行修改。

全国人大代表、广东省惠州市旅游局局长黄细花向本刊记者表示，旅游业作为与老百姓生活息息相关的产业，这么大的一个产业，现在实现了有法可依，这个意义非常重大，是里程碑式的。旅游法出台后，首先要加强法律条款的宣传，让老百姓知道自己的权利和义务，让旅行社自觉规范经营，让政府部门加强监管指导。

她说，借旅游法出台东风，不仅要做大做强旅游业，还要当作一个幸福榜样工程来抓，“现在经济发展了，要思考如何增强大家的幸福感，让老百姓不只看钱，还要欣赏路两边的风景，要让老百姓放心旅游、幸福旅游，游有所乐。” （本刊记者／李小健）