日本东京的国会议事堂 图/新华社

2009年9月，自民党在日本众议院大选中惨败，自民党仅获得119席，比选举前减少181席，失去执政党地位。民主党获得众议院480席位中的308席，比选举前增加193席，以绝对优势成为第一大党。日本政坛继1993年自民党短暂下台以来，再次实现政权更迭。同时，国会也结束了长达近两年（2007年9月至2009年7月）的“扭曲”状态。然而，好景不长。在2010年7月的日本参议院选举中，联合执政的民主党和国民新党在选举中失利，致使执政联盟没有获得参议院过半数议席。民主党虽然依旧是日本参议院第一大党，但以其为首的执政联盟失去了席位过半的地位，丧失了对参议院的控制权，日本的“扭曲国会”现象重现。近年来，“扭曲国会”给日本政局带来深刻影响，朝野政党在国会展开全面对抗，严重制约日本政治发展。如不能破解“扭曲国会”这一难题，日本政局将长期在迷宫中徘徊。

“扭曲国会”的概念

“扭曲国会”是指执政党在众议院过半数，在野党在参议院过半数而形成的国会众参两院对峙的状况。一般情况下，在野党控制参议院，可以在首相提名、法案审议通过、两院人事任免、临时国会和特别国会会期的延长、国务大臣（包括首相）的问责决议、国政调查权和证人唤问等问题与执政党展开对抗。

日本历史上的“扭曲国会”

自日本参议院根据现行宪法成立以来，执政党或执政党联盟议员在众议院过半数，而在参议院未过半数的“扭曲国会”现象已发生过数次。

1.自绿风会时代到自民党组建

日本最早出现的“扭曲国会”可以追溯到战后初期。在第一次大选中当选的保守派议员组建了绿风会。在1950年举行第二次大选中，绿风会占据了参议院的多数席位。尽管执政党以拉拢绿风会议员入阁等方式讨好在野党，但在法案表决时，在野党为维护党派利益，仍不断提出反对意见，在国家政策制定和法案通过方面掣肘执政党。在这一时期，议案被参议院作出实质性修改甚至否决的情况层出不穷，协调众参两院不同意见的两院协议会也多次召开。自民党组建于1955年，在经历了1956年7月举行的第4次大选后，直至1956年12月才作为执政党在参议院获得多数席位。

2.自“麦当娜旋风”到自民党下野

自1956年起，日本形成了自民党在众参两院均过半数，长期执政的格局。自民党内部也开始大肆宣扬所谓的复写理论，即“众议员表决通过的法案也要原封不动的在参议院通过”。

在1989年7月举行的第15次选举中，社会党获得了46个席位，而自民党在改选的69席中仅获得36个席位，加上非改选席位共109席，打破了自民党长期以来占据多数席位的神话。

在这一时期，选举的焦点集中在消费税改革的政治化问题上，执政党和在野党均陷入所提法案在对方占据多数席位的议院中审议中止的尴尬境地。最终，只能通过召开两院协议会使消费税法案通过。政府提出的参加因海湾战争爆发而开始的联合国和平合作活动相关法案也成为废案。自民党开始谋求与公明党、民社党联合执政来渡过难关。从此，自公民路线成为国会对策的中心路线。

此后，1993年细川联合政权诞生，国会的扭曲状态也终于烟消云散。即便如此，围绕着政治改革法案，执政联盟内部各党派的意见也时常相悖。在众议院通过的政府提案，也常因遭到参议院社会党议员的反对而被否决。

3.自桥本政权在参议院选举中败北到自自公联合政权

在1998年7月第18次大选中，桥本内阁由于实行提高消费税来应对经济不景气的政策遭到惨败，自民党仅获得44个席位，日本国会再度陷入“扭曲”局面。在桥本的继任者小渊召开的金融国会上，执政党在参议院未过半数的影响不断扩大，几乎所有金融相关法案都在参议院遭到否决。此外，额贺防卫厅长官也有可能因问责决议案在参议院通过而被迫卸任。为了扭转这一局面，自民党于1999年与自由党联立，后又同公明党达成联立协议，成立了自自公联合政权。联合执政党在参议院获得过半数席位，开始了相对安定的执政生涯。这也是在众议院获得多数席位的执政党以在参议院同样获得多数席位为目的，首次组成的联合执政内阁。

日本国会参议院全体会议会场 图/CFP

“扭曲国会”引发的典型事件

1.众参两院首相提名不同

根据日本宪法第67条，首相提名采用众议院优越原则，即众议院与参议院对首相提名作出不同决议时，根据法律规定举行两院协议会亦不能得出一致意见时，以众议院的决议作为国会最终决议。因此，在“扭曲国会”的情况下，即使参议院提出不同于众议院的首相候选人，首相也由众议院的决议选出。由这一点可以看出，从某种意义来讲，可以说首相和众议院多数派是政权命运的共同体。

在日本过去的“扭曲国会”情况下，多次出现众参两院提名不同首相候选人的情况。在1955年体制形成以前，片山内阁总辞职后，众议院提名民主党总裁芦田均，而参议院提名自由党总裁吉田茂为首相候选人。1989年参议院选举后，众议院提名海部俊树，参议院提名社会党委员长土井多贺子为首相候选人。1998年自民党在参议院选举中惨败，众议院提名小渊惠三，参议院提名民主党党首菅直人为首相候选人。2007年自民党在参议院选举中败北，众议院提名福田康夫，参议院提名民主党党首小泽一郎为首相候选人。2008年众议院提名麻生太郎，而参议院提名民主党的小泽一郎为首相候选人。

2.两院协议会的召开

两院协议会意见不统一时，首相提名和预算、条约等采取众议院优先原则，众议院的决议成为国会决议。

在法案审议时，不适用众议院优越原则。在两院协议会上成立的法案可经两院再次审议通过。两院协议会上未获通过的法案由众议院经三分之二以上的议员同意可通过。然而，宪法上并没有明确规定两院协议会上不能达成一致或执政党在众议院不能确保三分之二以上席位的情况。这也许是对两院协议会作用过高期待，或没有预料到“扭曲国会”的现象。

1955年体制形成后相当长一段时间里，未召开两院协议会。1989年参议院选举后，众议院提名海部俊树，参议院提名土井多贺子为首相候选人时，两院协议会时隔36年再次召开。此后，在“扭曲”状态持续的情况下，两院协议会多次召开。例如，1990年执政党和在野党围绕消费税改革意见不同而召开两院协议会。1993年细川政权时期，在两院协议会上通过了政治改革法案修正案。

1999年自自公联合政权成立后，再次出现执政党在参议院也占据多数席位的相对安定的政治局面。两院协议会在一段时期内未召开。2007年参议院选举后“扭曲国会”再现，两院协议会也开始重新登场。虽然两院协议会可以调停众参两院的不同意见，但如果执政党和在野党对于法案分歧较大，两院协议会能够斡旋的空间极其有限，也很难发挥实质性作用。这时，只有通过众议院三分之二以上议员再次表决才能使法案通过。

3.众议院三分之二议员再表决

在1955年体制形成以前，通过众议院三分之二以上议员再次表决使法案通过的共有26例。1955年体制下，两院意志不统一的情况几乎不存在，不需在众议院进行再表决。福田政权时期新反恐特别措施法案，是自1957年环境卫生营业运营适正化法案后时隔57年的法案再表决案例。在新反恐特别措施法案再表决后，福田、麻生政权共有17个法案进行了再表决。其中包括2008年12月以民主党为中心提出的关于尊重参议院审议权的法案。

“扭曲国会”的影响

1.影响法案通过

朝野两党分别控制众参两院的“扭曲国会”，最大的影响就是导致许多重要法案不能正常通过，即便最后通过也会延误国政。日本国会动议法案，一般需要在众参两院通过方可成立。在野党在参议院占多数，便可在参议院否决法案，对执政党的施政进行阻挠。由于日本实行众议院优越制，即便法案在参议院没有通过，执政党也可利用在众议院三分之二以上席位优势强行表决通过。但是众议院再次表决要60日后，十分耗时，严重影响紧急议案的成立。如在参议院未获通过的法案到国会闭会时还不能再决，就会成为废案。因此，执政党在众议院的席位数未达到总数的三分之二，动议法案便会难上加难。

2010年7月，在参议院选举中，执政的民主党和国民新党失去了在参议院拥有过半数席位的优势（参照表一：菅直人内阁时期众参两院各会派议员分布），在众议院席位未达到总数的三分之二。因此，菅直人内阁在国会受到在野党的强力牵制。据统计，菅直人政权向国会提交法案的通过率不到40%。

表一：菅直人内阁时期众参两院各会派议员分布

2.导致首相更迭频繁

长期以来，日本实行议会民主制，首相非选民直接选举产生，而是由在众议院选举中获胜的政党推选。首相、众议院、参议院形成错综复杂的权力制衡机制，政坛成为职业政客争权夺利的平台，选民实际上已丧失对政治的发言权。日本政坛长期处于“扭曲国会”的不正常状态，执政党和在野党分别控制国会众议院和参议院，制衡政府施政。从安倍晋三到菅直人，已有五位首相栽在了“扭曲国会”里。即使民主党历史性取代自民党，也丝毫未能改变这种政治生态。

表二：目前众参两院各会派议员分布

2011年9月上任的野田佳彦是日本近5年时间里的第6位首相。日本第181届临时国会于2012年10月29日下午开幕。按照一般惯例，国会开幕后，首相要先后在众议院和参议院进行施政演说，并接受各党议员的质询。但是，参议院当天拒绝了野田发表施政演说，认为野田已经没有资格站在参议院的会场上，向参议院议员们描绘未来的施政蓝图。首相仅在众参两院之一进行施政演讲，这在日本宪政史上还是第一次。在日本参议院拒绝首相野田佳彦施政演说后，各在野党近日又决定对野田实施“紧急质问”。自民、公明等7个在野党要求首相给出“明确期限”，确定年内解散众议院重新进行大选的方针。此次根据国会法第76条进行的“紧急质问”，自1985年以来已经时隔27年。

形成这种局面的直接原因就是日本国会的“扭曲”状态（参照表二：目前众参两院各会派议员分布）。野田领导的民主党未能在参议院获得过半数的议席，在野党控制了参议院，并通过了一份对野田内阁的问责案（相当于众议院的“内阁不信任案”）。虽然参议院的问责案不具备让首相下台的宪法权力，但是可以对野田及其内阁成员在参议院的活动进行限制。

日本共同社11月3日、4日实施的全国电话舆论调查结果显示，野田佳彦内阁的支持率为17.7%，比上次10月调查时下降了11.5个百分点，跌破20%，创下执政以来的新低。不支持率达66.1%，创新高。连月来，野田政府陷入了内外交困的局面。虽然野田内阁10月初已完成年内第三次改组，并不断利用领土问题转移国民注意力，也难以拯救支持率的日趋颓败。

目前看来，野田内阁仍然没能破解“扭曲国会”这一难题，野田恐怕也终究难以摆脱“短命”的厄运。

3.影响对外政策制定

“扭曲国会”不仅使日本国内政局长期陷入泥沼，还在一定程度上影响对外政策的制定。2008年9月美国国会一份报告曾指出，当时在野的民主党掌控参议院多数席位后，阻挠并终止执政的自民党相关议案，导致日本决策混乱，而这对于涉及美国利益如驻日美军整编相关议案等也产生了负面影响。