清洁生产是人类对工业大发展所带来的环境污染而采取一种被发达国家实践证明有效的预防行为，从源头上削减污染，提高资源综合利用，实现经济与社会可持续发展。

对于清洁生产，全国人大常委会非常重视。2002年，全国人大常委会通过了清洁生产促进法，并一直关注这部法律的实施情况。

2010年，全国人大常委会将其列入当年执法检查重点工作，吴邦国委员长还作了重要批示：“要通过监督检查，督促有关方面高度重视清洁生产，把它作为促进转变经济发展方式的重要措施，完善法规、政策，健全体制机制。”全国人大常委会执法检查报告及审议意见提出适时修改清洁生产促进法。在此基础上，全国人大环境与资源保护委员会进一步组织调研，反复征求社会各方意见，积极推进清洁生产促进法的修改工作。

2011年10月24日，清洁生产促进法修正案（草案）（简称草案）提交至十一届全国人大常委会第二十三次会议，全国人大常委会组成人员对草案进行了初审。分组审议中，委员们肯定清洁生产促进法实施以来发挥重要作用的同时，就强化清洁生产推行规划、建立清洁生产财政资金、强化清洁生产审核、明确职能管理部门、加强法律责任及避免过度包装等方面，也提出了有针对性的修改意见和建议。

近年来，宁夏回族自治区大力推进电解锰产业的节能降耗，企业实现了环境综合整治，减少排污，并有效提高清洁生产水平，增加了经济效益 摄影/彭昭之

增强推行规划约束性

长期以来，我国清洁生产推行规划仅具有指导性，而没有约束性，致环境持续恶化，资源利用率低。

为了提高清洁生产规划的法律效力，全国人大环境与资源保护委员会主任委员汪光焘作草案说明时表示，按照贯彻落实中央关于转变发展方式的决定和十一届全国人大四次会议审议通过的“十二五”规划关于绿色发展，以及全国人大常委会有关“强化政府编制和组织实施清洁生产推行规划责任”的要求，草案明确国家建立清洁生产推行规划制度；明确国务院清洁生产综合管理部门和环境保护部门会同国务院有关部门依据国民经济和社会发展规划，编制国家清洁生产推行规划；提出规划应当包含推行清洁生产的目标、主要内容和主要措施，按照资源能源消耗、污染物排放水平确定开展清洁生产的重点领域、重点行业、重点工程、重点企业名录；强化有关地方人民政府推行清洁生产的职责等。

全国人大代表贾春梅表示，我国经济数十年高速发展，环境问题日益严峻，而污染治理主要集中于生产末端，现实证明，末端治理模式难于奏效。随着工业化、城市化的深入推进，我国资源环境压力大，主要依靠物质投入的传统发展方式与资源环境的矛盾日益突出，贯彻实施清洁生产促进法的任务更加紧迫，意义更加重大。

贾春梅代表说，既往的清洁生产规划只是由“县级以上人民政府的经济贸易行政主管部门”制定，这些规划仅有指导性，没有约束性，法律效力不强。此次修正清洁生产促进法，通过法律形式首次明确了“国家建立清洁生产推行规划制度”，保证了规划的刚性约束力。

朱永新委员认为，草案对转变生产方式、加强环境保护具有非常重要的意义，“针对国务院清洁生产综合部门的不作为，未履行其职能，国务院监察机关有权责成其限期改正。但我注意到，对县级以上人民政府及相关部门却没有任何的法律责任。而事实上，具体实施清洁生产的最重要的主体恰恰是县级以上的人民政府及其相关部门，国务院部门只是中央的综合管理部门。”

为此，朱永新委员表示，从目前的情况来看，实际上造成清洁生产推行不力，往往是县级政府、市级政府的不作为，因为它要追求GDP，要追求投资，不愿意得罪有关企业，所以工作不到位。他建议，“不仅仅对国务院清洁生产综合部门，对县级以上的人民政府也都要有法律责任的规定。”

加大资金支持 鼓励清洁生产

为了保证清洁生产推行规划和强制性清洁生产审核的有效实施，为之提供必要的资金支持，草案增加规定：国家设立中央财政清洁生产资金。该资金主要用于支持国家清洁生产推行规划确定的重点领域清洁生产工作的实施；重点支持列入清洁生产强制性审核、实施清洁生产效果明显、完成节能减排指标份额较大的项目；优先支持生态脆弱地区生态保护有明确目标和措施需要实施清洁生产的项目。而为了确保该项资金有效、合理利用，草案还明确由国务院财政、清洁生产综合管理部门会同国务院环境保护、工业、建设、农业等行政主管部门制定资金使用的具体办法。

在严以新委员看来，国家设立中央财政清洁生产资金，用于支持重点领域清洁生产工作的实施，“困难在于中小企业，中小企业中与清洁生产有关联的企业众多，而且资金比较困难，如果不关心它们，鼓励其从事清洁生产，全国范围内的清洁生产就难以落实，所以专门有一部分资金用于中小企业清洁生产。”

不过，对于国家设立中央财政清洁生产资金，吴晓灵委员有她不同的看法，她建议改为“国家财政预算应该加强清洁生产方面的投入”。

吴晓灵委员的理由是：一是现在重视什么工作，就要有一个专项基金，或者就有一个专项预算，使得国家财政预算支离破碎；二是会增加专项转移支付，鼓励“跑部钱进”，增加寻租机会；三是该项资金的用途不是非常明确，而且又是多部门协商管理，效率肯定低。“从这三点出发，为了保护国家财政的整体性和完整性，为了提高效率，减少寻租空间，最好不要提设立清洁生产资金，而是提在国家中央财政的预算中加强对这方面的预算安排。”

进一步完善审核制度

实现清洁生产的重要环节就是清洁生产审核，现在企业清洁生产审核普遍情况是流于形式。全国人大代表裴春亮表示，清洁生产审核效果不突出，主要原因是在相当一部分实施清洁生产审核的企业中，清洁生产工作就是作一个评估报告、搞一个核查验收，而缺乏后期全过程详细评估及节能降耗、减污增效的系统考核，没有真正实现节约资源能源、减少污染排放的目的。

强化和完善企业清洁生产审核制度，自然而然成为此次法律修改的重点内容之一。草案规定，国家建立清洁生产审核制度；企业是清洁生产审核的主体，强化企业实施清洁生产的责任；扩大实施强制性清洁生产审核的企业范围；实施强制性清洁生产审核的企业接受社会监督；明确地方人民政府有关部门对实行强制性审核的企业实施清洁生产效果的评估职责，特别规定政府不得向被评估企业收取费用，明确由同级财政预算予以保障；违反清洁生产审核制度将承担相关法律责任等。

全国人大代表裴春亮建议完善清洁生产审核责任体系，明确细化地方政府、职能部门、企业法人的具体责任，对企业清洁生产工作，要细化考核细则，出台相应的政策激励和惩戒处罚措施，提高企业清洁生产审核的实际效果。

汪纪戎委员表示，清洁生产工作做得不够好，“除了宣传不到位，认识不到位，企业短视，压力不大、动力不足外，还应该从配套疏、堵，鼓励、限制等政策措施不够、不完善上找原因。”

她拿曲靖的铬污染举例说，几年前国家出资金要求处理历年铬渣，新产生的要同步消化掉，这就需要改造工艺，结果曲靖“铬污染”事故方出事时还剩14万吨。经了解是因为工艺并没改造，仍用高钙焙烧工艺。如果用低钙焙烧或者无钙焙烧，就会减少铬渣产生，所以没有从根本上解决问题。“我认为政府应该更多地建立倒逼机制，比如采取强制淘汰，实行更严格的单耗标准和总量控制标准，调整资源、能源价格等措施。在政策制定上，可以规定排污收费优先支持清洁生产项目，中小企业发展基金可以用于清洁生产项目，企业的审核费用可进成本。”

汪纪戎委员还指出，“审核结果要报很多部门，有弊端的，谁想管就管，谁不管就没有责任，企业的负担也很重。而审核结果只是个诊断和开方，不等于治疗，更应该对审核以后不实施的企业进行处罚。不能强调审核只重标，不重本。”

此外，委员们还表示，推进清洁生产工作是一个复杂的系统工程，需要对政府相关部门的职能进行明确划分，避免政出多门。同时，建议加大对清洁生产促进法的宣传力度，进一步提高认识；积极完善探索清洁生产的技术研究、创新、推广、应用；加重对过度包装的处罚，坚决遏制因商品过度包装造成的资源严重浪费。（记者 李小健）