包括社会养老保险制度在内的社会保险是全体公民应当享有的一项平等权利 图/CFP

国务院决定从2011年7月1日起开展城镇居民社会养老保险试点工作，这一制度的实施将填补我国社会养老保险制度建设的最后一块空白。按照《国务院关于开展城镇居民社会养老保险试点的指导意见》的规定，试点工作的目标是要建立政府补贴和个人缴费相结合的城镇居民社会养老保险制度。今年试点范围要覆盖全国60%的地区，到2012年基本实现城镇居民社会养老保险制度的全覆盖。届时，覆盖全体国民的基本养老保险制度体系也将形成，这是我国经济社会发展中具有深远历史意义的一件大事。

城镇居民社会养老保险试点工作意义重大

第一，建立城镇居民社会养老保险制度是宪法的基本要求。包括社会养老保险制度在内的社会保险是全体公民应当享有的一项平等权利。我国宪法规定，“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。”新中国成立以后，党和政府高度重视公民的社会保障制度建设，但是由于国力有限，国家没有能力承担全体国民的社会保障责任，因此建立了劳动保险制度，对象只能是国有企业的劳动者。改革开放以后，随着市场经济体制的建立和发展，社会保险覆盖的人群从国有单位职工向全体劳动者逐步过渡，从城市向农村扩展延伸，但对象依然是劳动者，而城乡非劳动者即城乡居民的社会养老保险制度的建立，则意味着今后我国公民无论就业与否，生活在城镇还是乡村，都将享有基本的社会养老保障，标志着宪法规定的全体公民享有社会保险权利的真正实现。

第二，建立城镇居民社会养老保险制度是落实中央部署的具体措施。胡锦涛总书记在党的十七大报告以及在中国共产党成立九十周年大会上都强调了要着力保障和改善民生，完善保障和改善民生的制度安排，努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居。这是我们党从全面建设小康社会和构建社会主义和谐社会高度，从解决人民最关心、最直接、最现实的利益问题出发，在社会建设方面提出的目标和作出的承诺。具体到社会保障领域，十七大报告提出了到2020年基本建立覆盖城乡居民的社会保障体系，人人享有基本生活保障的目标。可以说，实现全体人民的“老有所养”是中国共产党长期以来的追求，加快推进新型农村社会养老保险，启动实施城镇居民社会养老保险，正是落实党中央部署的具体措施。今年年初，贵州农民自编自演的花灯戏《十谢共产党》在当地农村广为传唱，“十谢”其中的“一谢”就是，“养老把你想，以前抚儿来防老，现在丢心政府养，党的恩情永不忘，誓把忠心献给党，紧紧跟着党中央，幸福日子万年长！”反映了广大农民感谢党和国家建立的社会养老保险制度。

第三，建立城镇居民社会养老保险是政府的一项惠民工程。城镇居民社会养老保险制度的建立可以增强老年人经济自立能力，提高生活质量，同时也能减轻子女赡养的经济负担，是一项真正的惠民工程。2009年，国务院部署新农保试点工作时采取先行试点，稳步推进，逐步实现全覆盖的工作部署，试点工作一开始就受到了农民的普遍欢迎，为此决定加快试点进度，并在全国范围内启动城镇居民社会养老保险试点。十一届全国人大四次会议对推进城镇居民社会养老保险试点也提出了要求。在最近召开的全国城镇居民社会养老保险试点工作部署暨新型农村社会养老保险试点经验交流会议上，国务院已经要求各地将扩大新农保和启动城镇居民社会养老保险试点作为重大民生工程来抓，确保财政、组织安排的及时到位。按照人力资源和社会保障事业发展“十二五”规划纲要的要求，“十二五”期末，城镇职工和居民参加基本养老保险人数要达到3.57亿人，农村居民参保人数要达到4.5亿人。

第四，建立城镇居民社会养老保险是社保人多年的梦想。我国的社会养老保险制度是从企业职工基本养老保险起步的。改革开放后，伴随国有企业改革，职工养老由企业包办走向社会保险，经过不断完善，形成了专门针对企业职工的基本养老保险制度。社会保障制度的本质是公平，实现全民公平享有基本养老保障一直是社会保障政策制定者的一个梦想。但受制于当时的经济条件和认识局限以及历史包袱，将企业职工全部纳入城镇职工养老保险就已经是一项宏大工程，任务非常艰巨，农民和城镇非就业居民的养老问题只能留待以后考虑。这些年来，我国经济社会快速发展，各级财政收入大幅提高，人民收入和生活水平有了较大改变，社会保险的经办管理也在实践中积累了比较丰富的经验。在这种情况下，推进农民和城镇非就业居民的养老保险，就是“中央有决心、群众有期盼、财政有基础、社会有共识、实践有经验”的事情了，社保人多年的梦想终于可以实现了。

城镇居民社会养老保险制度的特点

城镇居民社会养老保险的制度设计集中体现在《国务院关于开展城镇居民社会养老保险试点的指导意见》的15条规定中。指导意见清晰简明地描绘出这一制度的基本原则、制度模式、筹资方式，具有较强的可操作性。具体来说，有几个明显特征。

一是明确实行地方政府的缴费补贴和中央对基础养老金的补贴。按照指导意见，政府的补贴分为“出口”补贴和“进口”补贴两部分：中央财政主要负责补“出口”，地方财政负责补“进口”。所谓“出口”补贴，即对基础养老金部分给予补贴，目前确定的中央对基础养老金的补贴标准为每人每月55元，并实行区别政策，对中西部地区给予全额补贴，对东部地区给予50%的补贴。另外，在中央补贴的同时，鼓励地方政府对基础养老金给予补贴。所谓“进口”补贴，即对参加城镇居民社会养老保险的个人给予的缴费补贴，目前的政策规定，地方财政补贴的标准不低于每人每年30元，并实行分档次补贴的政策，鼓励个人多缴费，地方财政补贴部分全部记入个人账户，归个人所有。这一模式简单明确，居民好理解，管理人员易掌握。这一模式与已经开展的新型农村社会养老保险试点模式基本一致，也与已经全面开展的新型农村合作医疗制度有相似之处。新农保和新农合两项制度之所以能在很短的时间内就大面积得以铺开（目前全国参加新农保的人数已近两亿，参加新农合的人数已超过8亿），并受到广大人民群众的热烈欢迎，我认为与新农保和新农合制度中明确了中央财政和地方财政的补贴责任，并由稳定的政府补助资金来源有直接关系。与之相对应，城镇职工基本养老保险和基本医疗保险已经实施多年，但由于没有明确政府财政作为一种稳定的筹资来源，而主要是通过一些专项补贴的方式弥补缺口，在推行的效率上明显要低，目前覆盖的人数分别约2.6亿和2.3亿。因此，要把社会保险这件好事办好，必须明确政府的筹资责任，把政府的钱花到“明处”。

二是制度设计有弹性，适应了不同人群的财务承受能力。所谓制度设计“有弹性”，是指为了最大程度地实现在居民自愿参保前提下制度的广覆盖，城镇居民社会养老保险的缴费标准划分为10个档次，每人每年缴费从100元到1000元不等，个人可以根据实际情况选择适合的档次缴费，这样一来适应了不同人群的财务承受能力，也尊重了个人对养老保障的偏好和意愿；同时允许地方根据实际情况制定相应配套措施，例如提高地方政府的补助标准，增加缴费的档次，将城镇居民社会养老保险制度和新农保合并实施，对缴费多的参保人员给予更多补贴等，这些都考虑到了我国各地发展不平衡的现状，有助于提高地方的积极性。

三是明确个人账户实账运行，保障基金的安全。指导意见明确，个人的缴费、地方政府对参保人的缴费补贴及其他来源的缴费资助，全部记入个人账户，个人账户基金按照规定参照银行一年定期存款利率计息。同时明确个人账户资金不得挪作他用。这种个人账户制度与城镇职工基本养老保险的个人账户制度有本质区别，后者实施时是迫于既要对已经退休的“老人”继续支付退休金，又要为“新人”积累养老基金，是在从“现收现付”的养老保险制度模式向积累型的制度模式过渡中不可避免要出现的“空账”现象。新制度实施开始就明确了实账运行，使个人账户资金向银行储蓄一样真真正正记在个人名下，居民心里踏实，因而增强了制度的吸引力。当然个人账户制度是否可持续，最关键的是个人账户基金的保值增值，这是留给该项制度的一个重大课题。

要加快城乡社会养老保险制度体系的顶层设计

随着城镇居民社会养老保险试点工作的开展，应该说各类人群都有了制度安排，但由于各种制度之间不衔接，难以适应活动人群在各种制度间的自由流动，还需要加快城乡社会养老保险制度体系的统筹协调和顶层设计。城镇居民社会养老保险制度实施后，我国目前的社会养老保险制度体系主要由城镇职工基本养老保险（职保）、城镇居民社会养老保险（居保）和新型农村社会养老保险（新农保）的三种制度构成。这一状况的形成与我国社会保障制度建立的历史沿革有关。如前所述，我国的养老保险制度改革是从国企职工到城镇职工、农民工、农民和城镇非就业居民的顺序逐步扩展的，针对不同的人群形成了不同的制度。随着市场经济体制的不断完善和劳动力市场的形成，人们的身份已经不再固定，由农村进入城市的人口数量呈现快速上升，农民和职工、居民的身份和他们工作、生活的地域可以随时发生变化，而且不同身份之间的区别本身也开始模糊。这就对我们的养老保险制度体系提出了更高的要求，客观上要求有一个能够适应经济社会发展和人口流动现实的统一的社会养老保险制度，实现平等的国民待遇和政府对国民的基本保障责任。

城镇居民和农村居民人数虽多，但毕竟是新制度，基金积累少；而城镇职工基本养老保险制度下的人数相对少，但积累的基金量大，同时存在历史欠账，问题复杂。面对这一形势，当前加快社会养老保险制度体系的顶层设计，最急迫的任务是要尽快完善政策衔接和制定不同制度之间的转换办法，以方便城乡劳动者和居民的养老保险关系转移接续。从政府承担责任的角度看，要尽可能地做到制度的公平性，逐步推动制度的整合。

按照指导意见，中央财政对城镇居民社会养老保险基础养老金的补助水平和办法与新农保一致，并鼓励有条件的地方将两项制度合并实施，同时要求有关部门尽快制定城镇居民社会养老保险和城镇职工社会养老保险制度的衔接办法，可以看出，国务院对三项制度统筹考虑的方向非常明确。所以，要尽可能鼓励地方将城镇居民的社会养老保险和农村居民的社会养老保险制度整合，尽可能地提高新制度的基金统筹层次，最终形成城乡统一的社会养老保险制度。

加大“出口”补贴力度，实现退休老年人的待遇公平

按照试点意见，符合退休年龄的城镇居民，只要是在试点区域，就可以得到中央政府和地方政府的基础养老金补贴。这个政策是从新型农村社会养老保险制度试点中学来的。其实，只要符合退休年龄就可以享受政府补贴的政策是一种国家福利政策而非保险制度，福利政策的特点是要“阳光普照”。所以按照试点工作的安排，每个省市选择若干县市作为试点单位就造成国家福利政策暂时的不公平。在前几年新农保的试点中就出现了试点村与相邻非试点村60岁以上农民养老政策不一致的问题。相邻两个村同样60岁的老人，一个可以每月领取政府发给的55元甚至更多的养老金，而另一个则一分没有，肯定会造成心理不平衡，地方同志在决定哪里作为试点单位的时候也觉得难以协调。考虑到这个问题，实践中很多地方都自费加快了试点进程，扩大了试点范围。截至今年6月底，全国参加新农保的1.99亿总人数中就有0.57亿人属于地方自费扩大试点范围，已经有北京、天津等9个省市实现了新农保制度的全覆盖。城镇居民的社会养老保险试点要汲取新农保的经验，尽量使国家的这种福利政策普照更多应享受人群。

目前我国60岁以上的老年人有1.78亿，减去已经参加城镇企业职工基本养老保险并开始领取养老金的5807万退休人员（2009年底数），再减去参加新农保人员中的5480万领取基础养老金的60岁以上老年人，还有一些地方已经将城镇居民纳入养老保障并开始领取养老金的人员约700万（2009年参加人数2500万，参照新农保的参加人数和领取人数的比例，估算约有700万人领取养老金），还剩下5800万60岁以上老年人没有养老保险。城镇居民社会养老保险今年计划覆盖60%，如果制度全覆盖，也就是要把剩余的40%约2320万人纳入试点范围，按照每人每月55元的基础养老金标准，一年需要中央财政增加的支出是153亿元。近几年国家财政增长较快，我认为国家有能力在现有基础上进一步扩大试点范围，使更多60岁以上人员领取到国家发放的基础养老金。

（作者系全国人大常委会委员、全国人大财经委副主任委员）