积极推进农村土地管理制度改革

刘振伟

中国人大网 www.npc.gov.cn日期: 2011-10-26浏览字号: 打印本页 关闭窗口

科学、合理配置土地资源,是协调推进工业化、城镇化和农业现代化同步发展的基础。土地问题处理好了,“三化”会同步推动,处理不好,会顾此失彼。认真分析我国土地管理制度现状,理清思路,积极推进改革,进而形成符合国情的土地管理制度,对于落实最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度,在快速推进的城镇化进程中维护好农民合法的土地权益,具有重要意义。

目前,土地使用中工业与农业、城市与农村争地矛盾十分突出,耕地保护形势十分严峻。然而,土地管理中存在着用途管制不严,违法违规用地经常发生;土地利用规划约束力不强,土地征占用过程中纠纷频发;土地确权、登记、颁证步伐缓慢,集体建设用地流转不够规范;农村土地利用效率不高,浪费严重;土地管理制度不够完善,法律、法规与政策规定在一些方面不够协调等问题。对土地管理中出现的新问题,需要尽快采取对策加以解决。

一、规划问题

土地利用规划、城乡总体规划和城镇体系规划,是确定我国国土、人口、产业布局的基础性规划,对国家及各地的经济社会发展走向具有重要作用。三类规划在编制和实施中,应解决四个问题:

第一,各类规划要有机衔接,提高其科学性。土地管理法和城乡规划法中,对土地利用总体规划与城乡总体规划相衔接作了明确规定。但在编制中,由于两个规划在范围、时限、技术标准、数据来源、审批程序及管理方式等方面存在差异,两者在衔接一致方面还存在一些问题。鉴于种种原因,土地利用总体规划难以准确把握各类土地供给的最优需求量和最优顺序,难以准确把握和预测经济发展速度、城镇化发展进程与土地需求量的关系。频繁调整规划,盲目扩大城镇范围,对优化配置有限的土地资源和用地结构提出了严峻挑战,是土地管理中十分头疼的问题。

在层级上,土地利用总体规划高于城乡总体规划,前者对后者在用地规模、用地结构上具有指导作用,因此,两个规划的时限应一致;两个规划在数据来源、土地分类、人口统计等技术方面应一致;两个规划与各专项规划及各类功能区发展规划应一致;两个规划与国民经济和社会发展五年规划应一致。

第二,编制规划应公开,提高公众参与的广泛性。规划是为了有序发展,是为人民办好事,办好事应鼓励公众参与,这样会提高规划的科学性和公众的认同感。因此,上述三类规划在最终审定前,编制机关应将草案予以公告并作出说明,采取多种方式征求公众和专家的意见。公众高度认同的规划,落实起来也会顺畅。

第三,规划应提请本级人大审议,提高其权威性。为了维护土地利用规划的权威性和约束性,需要完善规划编制和实施的约束机制。建议省、自治区、直辖市的土地利用总体规划,在报国务院批准前,报本级人大常委会审议并按审议的多数意见作出修改;省会城市和其他较大市的土地利用规划,在报省、自治区人民政府审查前,报本级人大常委会审议并按审议的多数意见作出修改;上述两种情形以外的土地利用总体规划,也应报本级人大常委会审议。土地利用年度计划的执行情况,应向本级人民代表大会报告,并按审议中形成共识的意见认真整改。上级政府对下级政府违反土地利用总体规划及土地年度计划的处理情况,也应向本级人大常委会报告。自觉接受各级人大对土地管理问题的监督,有利于改变一些地方实际存在的执法不严及执法中的“无奈”等现象,有利于遏制违法用地。

对于城市总体规划,也可以比照上述做法完善有关程序。如直辖市、省会城市以及较大城市(100万以上人口为宜)的总体规划,在省、区、市人民政府审查同意后报本级人大常委会审议,按照审议中的多数意见对规划进行修改,再报国务院审批。按照目前的规定,是对本级人大常委会的审议意见“研究处理”,缺乏约束力。将“研究处理”改为“进行修改”,是尊重民意的体现。其他城市、镇的总体规划,也应引入人大审议机制。

对于城镇体系规划,建议在修改有关法律时作出修改:全国层面的城镇体系规划,建议由全国人大常委会审议;地方的城镇体系规划,报本级人大常委会审议,按照审议中的多数意见修改,再报上一级政府批准。对于新农村建设和村庄规划,应当经村民会议或者村民代表会议讨论同意,未经村民讨论,上级政府不要越俎代庖。

第四,严格执法,使规划真正具有约束性。规划的实施,要法律手段、行政手段和技术手段并用,确保耕地保有量、基本农田保护面积、城乡建设用地规模、新增建设占用耕地规模、整理复垦开发补充耕地量等约束性指标的落实,防止约束性指标变成概念上的东西。要严格执法,同时认真解决在土地使用权审批和出让环节中发生的腐败问题,规范土地管理中的权力运行,实施有效的监督机制,遏制“权力寻租”。

二、征地制度改革问题

我国宪法规定,“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”土地管理法规定,除农村集体兴办乡镇企业、基础设施、公益事业以及村民建设住宅外,任何单位和个人进行建设需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地,政府可行使土地征用权。同时又规定,对土地征用的补偿,包括安置补助费、土地补偿费,总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的30倍,并且是按照被征用土地的原用途补偿,未考虑土地转性后的增值收益。尽管法律有明确规定,但现实中征收集体土地,并未区分公益性还是经营性建设用地,这是征地范围难以缩小的重要原因;未充分考虑土地转性后的增值收益,对农民的征地补偿不到位,是导致被征地者与地方政府、开发商矛盾冲突的重要原因;集体土地上的房屋拆迁补偿缺乏法律和行政法规依据,地方政府的文件层级低,政策前后不衔接,是导致拆迁难以及恶性事件频发的重要原因。

党的十六届六中全会《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》指出,“实行最严格的耕地保护制度,从严控制征地规模,加快征地制度改革,提高补偿标准,探索确保农民现实利益和长期稳定收益的有效办法,解决好被征地农民的就业和社会保障。”党的十七届三中全会决定指出,“改革征地制度,严格界定公益性和经营性建设用地,逐步缩小征地范围,完善征地补偿机制。依法征收农村集体土地,按照同地同价原则及时足额给农村集体组织和农民合理补偿,解决好被征地农民就业、住房、社会保障。”在完善土地管理制度时,应体现中央的上述要求。

第一,缩小征地范围。公共利益的需要,是土地征用的前置性条件。物权法第42条规定,“为了公共利益的需要,依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”由于现行法律没有界定公共利益的范围,实践中出现了无论是公益性用地还是经营性用地,都普遍使用征地权的现象,这是征地范围难以缩小的症结所在。在修改有关土地征用的法律制度时,应认真研究解决这个问题。

从程序上解决“公共利益”的界定,是解决这一难题的一个切入点。2011年,国务院出台的《国有土地上房屋征收与补偿条例》,对公共利益的范围作了原则规定。按此规定,公共利益的需要是指为了国防设施建设的需要;国家重点扶持并纳入规划的能源、交通、水利等公共事业的需要;国家重点扶持并纳入规划的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要;为改善低收入住房困难家庭居住条件,由政府组织实施的廉租住房、经济适用住房等建设的需要;为改善城市居民居住条件,由政府组织实施的危旧房改造的需要;国家机关办公用房建设的需要;法律、行政法规和国务院规定的其他公共利益的需要等七种情形。这是一个非常大的进步,为进一步从根本上解决这个问题打下好的基础。在实践中,除上述七种情形外,凡对征用土地是否涉及公共利益有争议的,增加听证或公示程序,在广泛听取公众意见后,再由政府作出界定。如争议较大仍无法界定,由于征地审批、管理主要在市、县两级,由政府报本级人大常委会界定。在澳大利亚,政府实施征地时,是否属于公共利益就是由议会界定。

将公共利益需要的公益性用地与非公共利益需要的经营性用地分离,可实行不同的用地方式。公益性用地,可依法征用集体土地,解决土地所有权问题。经营性用地既可使用国有土地,也可采取租赁、协约、股份制等方式使用集体建设用地,只解决使用权问题,这样将大大缩小征地范围。当然,这涉及一系列的制度衔接,需要试验。

第二,规范征地程序。现行法律规定,征用土地依照法定程序审批后,由地方政府予以公告并组织实施,安置补偿方案确定后应予公告,并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。实践中,各地普遍存在征地公告不到位,不认真听取被征地农民意见的问题,集体经济组织和农民在征地中缺少话语权。解决这个问题,一是完善法律法规,对尊重和保护农民在征地中的话语权作出硬性规定;二是加大执法力度,对程序有瑕疵的用地申请暂缓审批;三是加强人大和舆论监督。

第三,提高补偿标准。现行法律规定的征地补偿标准是以土地年产值的一定倍数确定的,没有体现出土地所承载的生产资料和社会保障的双重功能,也没有反映出不同土地区位条件、人均耕地数量、区域经济发展和土地市场供求关系等因素变化引起的土地价值变化。合理确定征地补偿标准,应按照土地对于农民既具有生产资料功能,又具有社会保障功能以及考虑土地增值收益的思路,参考土地的市场价格,确定补偿标准。土地补偿标准提高后,要防止出现另一种倾向,即村集体面对诱惑而高价违法卖地,应未雨绸缪,提早防范。《国有土地上房屋征收与补偿条例》已经出台,应结合集体土地和产权的特点,抓紧研究制定集体上土地房屋拆迁补偿的规定,明确农房拆迁的管理、程序、补偿标准和法律责任等,为农村房屋拆迁提供法律保障,保护农民合法的财产权益。

第四,落实安置政策。被征地农民失去土地后,失去了其赖以生存的基本生活资料,需要的不仅仅是货币补偿,还要安置好以后的就业、住房、社会保障等。当前,由于被征地农民的社会保障体系不够完善,被征地农民丧失土地后的长远生计问题,需要统筹考虑,否则,会形成社会隐患。有些地方落实征地安置政策,采取了多种安置方式,如通过预留发展经营用地或经营用房、部分征地补偿款作价入股参与经营等多种方式,解决被征地农民的长远生计,应认真总结。

三、集体建设用地流转问题

农村集体建设用地是指在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外,用于乡镇或集体企业、农村公共设施或公益事业及农民宅基地的用地。目前,各地探索的农村集体建设用地流转,是指在确保农村集体建设用地集体所有性质不变的基础上,以出让、租赁、转让、转租、作价入股、抵押等形式,将农村集体建设用地使用权在一定范围内,有条件、有期限地流动的行为,其中宅基地仅限于在集体经济组织内部流转。目前,已有广东、天津、湖北、河北、安徽等地以及成都市出台了农村集体建设用地流转管理办法。

党的十七届三中全会指出,“在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外,经批准占用农村集体土地建设非公益性项目,允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益。逐步建立城乡统一的建设用地市场,对依法取得的农村集体经营性建设用地,必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权,在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。”这一规定对于实现农村集体建设用地享有与国有土地平等的权利,实现集体建设用地的资本化和市场化具有重大意义。对此,应积极推动实施,在充分实践的基础上,进一步完善有关法律法规。目前,要做好三件事:

第一,加快农村集体建设用地确权、登记和颁证步伐。农村集体土地确权、登记和颁证,是建立明晰的农村集体土地产权制度、推进农村集体建设用地流转的基础性工作,在总结试点经验基础上积极推动。同时,政府应依法建立统一的土地登记系统,依法规范证书发放。

第二,建立城乡统一的建设用地流转市场。按照城乡统筹的思路,建立城乡统一的建设用地流转市场,发挥市场在土地资源配置中的基础性作用。对依法取得的农村集体经营性建设用地应当在土地市场采取招标、拍卖、挂牌的方式进行出让,实现“同地、同权、同价、同场交易”。依法公开规范取得的农村集体建设用地,在入股、抵押等方面,与国有土地享有平等权益。要推动发展地价评估、交易信息服务、争议调处等中介服务,完善土地出让监督机制。按照土地收益向农民倾斜的原则,规范集体建设用地流转的收益分配。

第三,设立土地制度改革试验区。2010年,国家确定了新一轮征地制度改革试点的11个城市。可考虑在其中选择12个城市,进一步探索农村集体建设用地流转的范围。试验主要验证四个问题:一是对城镇建设带来的影响;二是对保护农民土地权益带来的影响;三是对“土地财政”带来的影响;四是对抑制高房价带来的影响。集体建设用地入市的前提条件是土地的用途管制,划定的农业用地、生态用地、环保用地等不能变相入市,土地用途管制不能突破。

四、宅基地流转和抵押问题

农民的宅基地属于农村集体建设用地范围,按照相关法律规定,农村宅基地实行无偿、无限期使用,并严格执行“一户一宅”制度,农村一户只能申请一处符合规定面积标准的宅基地,农民宅基地不得抵押,并禁止向集体经济组织以外流转,农民出卖、出租住房后,再申请宅基地的不予批准。

由于近些年我国城镇化进程加快以及历史遗留、管理等多方面原因,一些地方的农户宅基地面积超标、一户多宅、房屋闲置等现象较为普遍。据浙江省调查,全省81个县(市、区)农村居民点面积532.1万亩,户均用地354.7平方米,人均用地116.5平方米。全省闲置农村住宅46.29万宗,面积13.58万亩;废弃住宅23.45万宗,面积7.51万亩;私搭私建住宅24.35万宗,面积20.18万亩;多置住宅72.91万宗,面积23.72万亩。全省一户多宅的农户约有66万户,平均每十户就有一户农户是多宅的。一户多宅农户用于出租的农村住宅16.63万宗,面积3.62万亩,在城市已购房农户用于出租的4.52万宗,面积1.49万亩。

在坚持宅基地集体所有制性质的前提下,如何既体现宅基地和农房的资产价值,避免农村闲置房地产资源浪费,又不使农民失去住所,保持农村社会稳定,是需要进一步探索的问题。为此,应积极稳妥地推进宅基地抵押、流转试验,试验可围绕三个问题进行:第一,宅基地的确权、登记、发证。第二,宅基地的抵押试点。允许农村房屋抵押时宅基地一并抵押,规范宅基地抵押的申请、审批、登记等程序。第三,允许宅基地有偿退出。在城镇有稳定职业和住房且已落户的进城务工人员,或全家已迁入城镇且已享受城镇居民待遇的人员,允许其有偿退出宅基地。目前,农民取得宅基地是福利性分配,这种分配方式导致了宅基地需求的无限扩大,不利于耕地保护和集体建设用地的节约使用。禁止宅基地在集体经济组织外流转的规定,是当时城乡二元结构大背景下的规定,现在城镇化加速推进,两亿多农民工在城镇就业,城乡生产要素互动已经常化。禁止宅基地在集体经济组织外流转的规定,事实上已被突破,只是成为隐形的市场交易,隐形交易又产生了产权混乱和纠纷。一方面,一些宅基地闲置造成浪费;另一方面,进城农民又无足够资金获得城市住房,不利于进城农民彻底市民化。如果能赋予农民宅基地的资产属性,在严格管理的前提下允许其合理流转和有偿使用,在退出宅基地时能获得相对合理的收益,这将是农村建设用地管理上的一项建树,对农民土地权益的保护将是一次有力推动。

五、“土地财政”问题

目前,涉及土地的税费有城镇土地使用税、契税、耕地占用税、土地增值税、新增建设用地有偿使用费和土地出让收入等,土地收入已成为许多地方政府收入的重要来源。1999年,全国土地出让收入514亿元,2003年为5211亿元,2007年为11947亿元,2009年为15900亿元,2010年为2.9万亿元。土地出让收入相当于地方财政一般预算收入的比重,2001年是16.6%2003年是55%2010年是76.6%2007年按照房地产管理法规定,土地出让收入要纳入地方政府基金预算管理)。征地越多,地方收入越多,土地财政成为刺激地方政府过度征地的诱因。上世纪九十年代初期开始实行的有偿使用土地制度,是土地使用制度上的一大进步,方向无疑是正确的,但具体制度需要完善。

从国内外的实践看,对于稀缺性资源,用市场化办法解决其占有和使用问题,带来的是更多的投机。若调控不力,会出现稀缺资源占有、使用上的“马太效应”,产生严重的公平失范,乃至酿成社会问题。在我国,土地是极度稀缺的资源,耕地是13亿多人口赖以生存的基础,农村土地收益涉及数亿农民的切身利益。土地征用如何处理好城市与农村的利益关系,占用耕地如何处理好发展经济与保持国家粮食安全的关系,土地收益如何处理好在政府、企业与农民间的分配关系,以及可持续发展的城镇化推进路径等,都需要尽快完善制度。

六、“耕地红线”问题

我国是人多地少的国家,保护耕地的任务是十分艰巨的。近些年,受城镇化加速、农业结构调整、生态退耕、自然灾害损毁等因素影响,耕地数量逐年减少。耕地面积自1996年的19.5亿亩减少到2010年的18.18亿亩,平均每年减少面积千亿亩,其中生态退耕约占60%、建设用地约占20%、农业结构调整占8%、灾毁占6%。目前,我国人均耕地面积为1.36亩,仅相当于世界平均水平的40%左右。全国有660多个县的人均耕地面积低于联合国粮农组织划定的0.8亩警戒线。在耕地资源十分紧缺的同时,耕地质量总体偏差,中、低等地分别占全国耕地面积的50.5%16.7%,耕地后备资源中可开垦为耕地的也仅有约7000万亩,通过开发补充耕地的潜力有限。

《全国土地利用总体规划纲要(20062020)》确定了到2020年耕地保有量18.05亿亩、基本农田保护面积15.6亿亩的目标。实现这一目标,要以建立耕地保护补偿制度为核心,全面提高保护水平。

第一,建立耕地保护补偿制度。建立耕地特别是基本农田保护补偿机制,是通过经济手段保护耕地的又一有效举措。目前,四川省成都市、广东省佛山市、浙江省临海市等地,探索耕地保护经济补偿试点,建立耕地保护基金制度。从成都市的做法看,建立耕地保护基金,调动农民保护耕地的积极性,有利于遏制违法占用耕地,效果明显,应认真总结其成功经验,对耕地保护机制的定位、资金来源、补偿对象、支付方式等加强研究,并做好制度设计工作,尽快在条件具备的地方实施。从长远看,应全面建立基本农田保护基金制度,使承担永久基本农田保护义务的农民得到经济补偿和永久保障。

建立耕地保护制度的做法,在国外一些国家较早也采用了。如美国加强耕地保护,其中一项措施是政府通过向农场主购买土地发展权的方式保护耕地,农场主自愿向政府申请出售土地发展权,联邦政府通过预算拨款向农场主支付相应的费用购买土地发展权,政府购买土地发展权后,土地所有权不变,仍为农场主所有,但政府限制其土地使用用途,不得进行非农开发,达到了保护耕地和生态的目的。自实施这项制度以来,美国已有303.5万亩耕地得到保护。

第二,耕地“占补平衡”要数量质量并举。长期以来,我国耕地“占补平衡”政策的着眼点主要是针对耕地数量,对耕地质量保护缺乏考核。在严格执行“占补平衡”的同时,应把耕地质量有提高或不下降作为重要考核指标,建立健全补充耕地质量验收和考核办法,包括耕地质量验收的技术规范及验收的操作规范等。补充耕地质量验收应由国土、农业等各方面的专家组成,不受制于行政部门,验收数据应公开,最大限度限制“腐败官员”的随意裁量空间。对达不到要求的,从土地出让收益中提取资金,专项用于项目后期管护和提高土地肥力。

第三,耕地保护要形成管理合力。目前,基本农田保护实行地方政府分级负责,国土和农业部门共同管理,但实际上农业部门很少涉及管理。水利部门农田水利建设、农业综合开发部门土地整理等,都与耕地保护、提高土地质量有直接关系。在强化地方政府分级负责的同时,应统筹各部门职能,形成以国土部门为主,农业、水利、林业、农业综合开发等部门共同参与的基本农田保护管理体系,形成管理合力。

(作者为全国人大常委会委员、全国人大农业与农村委员会副主任委员)

来源: 《中国人大》杂志 2011年第19期 责任编辑: 谢先红
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