不少地方政府部门法律责任落实不到位

    □　法制日报记者　蒲晓磊

    海南、上海等多地上报的入海排污口数量与国家海洋督察中排查出的入海污染源数量存在较大差距,大量入海污染源未纳入监管。

    浙江省慈溪市海湾非法养殖1.2万亩,多年来地方政府缺少监管。

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    12月24日,全国人大常委会执法检查组关于检查海洋环境保护法实施情况的报告提请十三届全国人大常委会第七次会议审议。

    针对法律贯彻实施中存在的一些问题,报告对一些地方的政府部门和相关企业点名批评,认为一些地区和部门政绩观有偏差,不少地方政府及其相关部门存在法律责任落实不到位、审批放水、执法不严和行政不作为等问题。

    报告建议,尽快启动海洋环境保护法修改程序,明确地方各级政府、有关部门和相关企业法律责任,加大对违法行为惩处力度。

    全国人大常委会副委员长沈跃跃在作报告说明时称,这次执法检查紧扣法律开展,坚持以法律为依据为准绳,对标法律制度规定,加强法律宣传普及,督促和推动“一府两院”依法行政、公正司法。同时,执法检查坚持问题导向,敢于动真碰硬,组织开展问卷调查和随机抽查,深入查找重点地区、重点领域、重点行业存在的突出问题。

    地方违规下放排污口审批权

    报告指出,海洋环境保护法第30条对入海排污口的设置与管理提出明确要求。检查中发现,入海排污口设置不规范、监管不严等问题较为突出。

    入海排污口底数不清。相关职能部门对入海排污口认定不一致,入海排污口监管较为混乱。海南、上海等多地上报的入海排污口数量与国家海洋督察中排查出的入海污染源数量存在较大差距,大量入海污染源未纳入监管。

    入海排污口审批把关不严,非法设置和不合理设置排污口问题比较突出。不少地方违规下放排污口审批,一些排污口设置在保护区,有的未按环评要求深海排放。

    事中事后监管不到位,达标排放率较低。入海排污口备案管理办法未及时出台,备案程序不规范,事中事后监管不到位问题较为普遍。辽宁省重点入海排污口达标排放率不足70%,天津市综合入海排污口近五年超标率达55%以上。

    除了入海排污口设置与管理问题突出,海上污染防控措施执行同样不到位。

    报告指出,海洋环境保护法第28条明确要求海水养殖场建设应当进行环境影响评价,防止海洋污染。然而,广东省近90%的养殖用海未纳入海域使用管理,大多数新建、改建、扩建海洋养殖场未按要求开展环境影响评价,各级渔业、环保和海洋部门均未将海水养殖废水排放纳入监管范围。

    应急处置制度建设相对滞后

    前不久福建省泉州市发生的碳九泄漏对海洋环境造成影响——报告用前不久备受关注的焦点事件为例,指出海洋环境污染事故防范和应急处置制度建设相对滞后这一突出问题。

    我国石化、装备制造、钢铁等重化工业大多在沿海地区集中布局,结构性海洋环境风险大。山东东营附近海域作为我国的主要产油区,该海域石油类浓度为渤海最高。河北省海域平均每年发生溢油3.4次。

    报告指出,大部分沿海地区应对重特大污染事故专项资金保障不足、部门间应急联动协作能力不强、立体监视监测体系不健全、应急反应机制不完善等问题突出。

    海洋生态服务功能退化严重

    报告提及,检查中发现,海洋生态保护优先原则落实不够,海洋生态服务功能退化严重。

    大规模违法违规围填海活动严重破坏海洋生态系统。长期以来的大规模违法违规围填海活动,使得滨海湿地大面积减少,自然岸线锐减,生态退化和资源闲置浪费问题突出。河北省2002年以来累计填海造地3万多公顷,空置率68%,大陆自然岸线保有率不足15%,远低于35%的国家要求。受旅游及周边开发建设项目影响,海南省三亚湾部分岸段出现沙滩黑化和岸线侵蚀现象。

    海洋自然保护区保护不力。各地普遍存在海洋自然保护区选划积极性不高、机构人员难以落实、经费投入缺乏保障和监督管理不严等问题。广西、江苏等地在自然保护区内的非法建设问题突出。

    海洋生态保护修复缺乏顶层设计,制度建设相对滞后。海洋生态保护修复缺乏统一规划和科学布局,重大整治修复项目主要根据地方申请安排,相关整治修复标准规范不完善。海洋生态补偿力度不够,海洋生态损害赔偿缺乏可量化标准,缺少引入社会资本参与生态保护修复的有效机制。

    一些地区部门政绩观有偏差

    报告认为,导致入海排污口设置与管理问题突出、陆源污染防治力度不够等问题的原因有多个方面:

    学习贯彻习近平生态文明思想还需进一步加强。一些地区和部门对绿水青山就是金山银山的绿色发展理念没有学深悟透,政绩观有偏差,重开发轻保护的观念尚未得到根本扭转,海洋环境保护主动性自觉性不高。

    法治意识淡薄,依法保护海洋生态环境存在差距。国务院相关职能部门协调配合不力,在执法监管中存在粗宽松软问题。不少地方政府及其相关部门存在法律责任落实不到位、审批放水、执法不严和行政不作为等问题。

    海洋生态环境保护的长效机制不健全不完善。海洋环境保护成本内部化不够,海洋生态环境保护机制建设存在碎片化、分散化、部门化现象,条块分割、多头管理、权责不一致等问题突出。

    海洋执法监管能力整体不强。海洋生态环境监管负荷重、难度大、专业性强、硬件要求高,现有监管队伍难以有效支撑日益增加的精细化、专业化管理需求,部门间、地方间资源配置不均衡问题较为突出,越到基层监管能力越薄弱。

    应尽快修改海洋环境保护法

    海洋环境保护法第3条、第30条、第56条明确要求制定的重点海域排污总量控制制度实施办法、陆源污染物深海离岸排放排污口设置具体办法和海洋可倾倒废弃物名录尚未出台。

    不仅如此,防治海洋工程、海岸工程建设项目污染损害海洋环境两个条例均为10多年前制定,海洋倾废管理条例为30多年前制定,难以适应当前管理实际需要。

    此外,多个省市地方性法规、规章或规范性文件部分条款与上位法或国家有关规定不一致,存在违法违规下放审批权等问题。

    检查期间,各地普遍呼吁尽快修改海洋环境保护法。对此,报告指出,要坚持用最严格最严密的法律制度保护海洋生态环境。

    报告建议,尽快启动海洋环境保护法修改程序,做好与水污染防治法、固体废物污染环境防治法等有关法律的衔接,细化充实重点海域联防联控等法律制度,强化陆源排放、海水养殖、船舶等污染防治措施,明确地方各级政府、有关部门和相关企业法律责任,加大对违法行为惩处力度。

    同时,按照法律规定及时制定出台配套法规,及时修改不适应现行管理要求的海洋倾废管理条例、防治陆源污染损害海洋环境管理条例等行政法规。加快修订和完善海洋环境质量标准和污染物入海排放标准。鼓励有立法权的地方各级人大及其常委会结合本地实际细化上位法规定,制修订海洋环境保护地方性法规。及时清理与上位法不相符的地方性法规规章和规范性文件。