全国人民代表大会法律委员会关于《中华人民共和国大气污染防治法(修订草案)》审议结果的报告

    全国人民代表大会常务委员会:

    常委会第十五次会议对大气污染防治法（修订草案）进行了再次审议。会后，中国人大网全文公布修订草案二次审议稿，再次征求社会公众意见。法律委员会、法制工作委员会认真研究常委会组成人员的审议意见和有关代表议案、建议；与有关部门就修订草案中的主要问题交换意见，共同研究；召开专题立法论证会，听取对控制燃油机动车保有量、限制机动车通行、停车三分钟以上熄灭发动机等问题的论证、分析和意见；召开座谈会，听取有关部门、行业协会和企业等对燃油质量标准、船舶大气污染物排放控制区、民用航空器大气污染防治等问题的意见；邀请北京、天津、河北、上海、安徽、广东等地人大法制机构的同志共同研究修改修订草案。法律委员会于7月23日召开会议，根据常委会组成人员的审议意见和各方面意见，对修订草案进行了审议。国务院法制办公室、环境保护部、交通运输部和国家质量监督检验检疫总局的负责同志列席了会议。8月18日，法律委员会召开会议，再次进行审议。环境与资源保护委员会的负责同志列席了会议。法律委员会认为，为保护和改善环境，防治大气污染，保障公众健康，推进生态文明建设，促进经济社会可持续发展，对现行大气污染防治法进行修订是必要的，修订草案经过两次审议，已经比较成熟。同时，提出以下主要修改意见:

    一、修订草案二次审议稿第十二条第一款对有关燃煤等产品质量标准应当明确环境保护要求作了规定。有些常委会组成人员、部门和社会公众提出，我国的燃油质量标准落后于机动车排放标准，无论是国四标准，还是国五标准，部分环境保护指标如烯烃和芳烃的含量定得过高，而烯烃和芳烃是PM2.5的重要来源。因此，应当提高燃油质量标准，从源头上解决机动车大气污染问题。法律委员会经研究认为，提高燃油质量标准，是加强源头控制，降低末端治理成本的重要措施。目前，国务院已对提高燃油质量标准提出了要求。据此，建议增加规定:一是制定燃油质量标准，应当符合国家大气污染物控制要求。二是石油炼制企业应当按照燃油质量标准生产燃油。

    二、修订草案二次审议稿第十五条对城市大气环境质量限期达标规划执行情况的考核作了规定。环境保护部提出，省级人民政府在大气污染防治方面负有重要职责，但如何落实，修订草案二次审议稿未作规定。《大气污染防治行动计划》明确了国务院与省级人民政府签订大气污染防治目标责任书，国务院已制定了专门的考核办法，建议在本法中明确这一制度。法律委员会经研究，建议采纳这一意见，增加规定:国务院环境保护主管部门会同国务院有关部门，按照国务院的规定，对省、自治区、直辖市大气环境质量改善目标、大气污染防治重点任务完成情况进行考核；省、自治区、直辖市人民政府对本行政区域的城市大气环境质量改善目标、大气污染防治重点任务完成情况进行考核。考核结果应当向社会公开。同时，删去修订草案二次审议稿第十五条。

    三、修订草案二次审议稿第三十条中规定，逐步降低煤炭在一次能源消费中的比重。有的常委委员提出，要考虑我国多煤缺油少气的资源禀赋，不能简单规定减少煤炭的使用，解决燃煤大气污染问题，重点在于推广煤炭的清洁高效利用。法律委员会经研究认为，我国以煤炭为主的能源结构短期内难以改变，减少燃煤大气污染，应当重点解决煤炭的清洁高效利用问题，并加强对民用散煤的管理。据此，建议增加规定:一是推广煤炭清洁高效利用。二是地方各级人民政府应当采取措施，加强民用散煤的管理，禁止销售不符合民用散煤质量标准的煤炭。

    四、修订草案二次审议稿第四十九条第二款规定，省级以上人民政府环境保护主管部门应当会同工业和信息化、质量监督、工商行政管理等有关部门，通过现场检查、抽样检测等方式，加强对新生产、销售机动车、非道路移动机械大气污染物排放状况的监督检查。有的部门和社会公众提出，环境保护主管部门会同有关部门对新车进行监督检查的规定，不利于提高行政效率，也缺乏可操作性，建议明确环境保护主管部门可以直接进行现场检查、抽样检测。法律委员会经研究，建议采纳这一意见，将该款修改为:省级以上人民政府环境保护主管部门可以通过现场检查、抽样检测等方式，加强对新生产、销售机动车和非道路移动机械大气污染物排放状况的监督检查。工业、质量监督、工商行政管理等有关部门予以配合。

    五、修订草案二次审议稿第五十条第二款规定，县级以上地方人民政府环境保护主管部门可以在机动车集中停放地对在用机动车的大气污染物排放状况进行监督抽测。有的常委委员和部门建议增加遥感监测等执法手段，对在道路上行驶的机动车进行监督抽测。法律委员会经研究，建议增加规定:在不影响正常通行的情况下，可以通过遥感监测等技术手段对在道路上行驶的机动车的大气污染物排放状况进行监督抽测，公安机关交通管理部门予以配合。

    六、修订草案二次审议稿第五十八条对限制机动车通行作了规定。有些常委委员、部门和社会公众提出，限制机动车通行涉及公民财产权的行使，应当慎重；解决机动车大气污染问题，宜通过提高燃油质量、提高用车成本等方式解决；目前虽有一些地方限制机动车通行，但范围限于城市区域，授权省、自治区、直辖市人民政府规定限制机动车通行，范围太大，会影响流通，分割统一市场。法律委员会经研究，考虑到限制机动车通行的社会成本高，群众反响大，可以不在本法中普遍授权实施，由地方根据具体情况在地方性法规中规定。据此，建议删去这一规定。

    七、有的常委委员、代表和部门提出，沿海港口城市大气污染严重，船舶排放的污染物是重要来源，尤其是远洋运输船舶，使用的燃料主要是含硫量高的重油，污染大。建议对船舶大气污染物排放控制区作出规定，减少船舶大气污染。法律委员会经研究认为，在本法中可以对此作出原则规定，建议增加规定:国务院交通运输主管部门可以在沿海海域划定船舶大气污染物排放控制区，进入排放控制区的船舶应当符合船舶相关排放要求。

    八、有的常委委员和社会公众提出，防治农业大气污染的关键是通过转变农业生产方式等措施，实现源头控制和综合治理；有的常委委员提出，应当严格规范人口集中地区的农药使用。法律委员会经研究，建议增加规定:一是地方各级人民政府应当推动转变农业生产方式，发展农业循环经济，加大对废弃物综合处理的支持力度。二是禁止在人口集中地区对树木、花草喷洒剧毒、高毒农药。

    九、修订草案二次审议稿第五章对重点区域大气污染联合防治作了规定。有些常委会组成人员提出，要发挥重点区域大气污染联防联控机制作用，修订草案二次审议稿的规定过于原则，要进一步细化和明确，并对建设项目环境影响评价会商等作出规定。法律委员会经研究认为，应当总结近年来我国一些地方开展区域大气污染联合防治好的经验，发挥重点区域内有关地方人民政府的作用，形成有效工作机制，落实大气污染防治目标责任。据此，建议增加规定:一是重点区域内有关省、自治区、直辖市人民政府应当确定牵头的地方人民政府，定期召开联席会议，按照统一规划、统一标准、统一监测、统一的防治措施的要求，开展大气污染联合防治，落实大气污染防治目标责任。国务院环境保护主管部门应当加强指导、督促。二是重点区域内有关省、自治区、直辖市建设可能对相邻省、自治区、直辖市大气环境质量产生重大影响的项目，应当及时通报有关信息，进行会商。会商意见及其采纳情况作为环境影响评价文件审查或者审批的重要依据。

    十、有的常委委员和社会公众提出，应当保障公民依法享有获取大气环境信息、参与和监督大气环境保护的权利。建议在环境保护法相关规定的基础上，进一步完善有关信息公开和公众参与的内容。法律委员会经研究，建议增加规定:一是大气环境质量标准、大气污染物排放标准应当供公众免费查阅、下载。二是重点排污单位名录应当向社会公布。三是环境保护主管部门和其他负有大气环境保护监督管理职责的部门应当公布电子邮箱等；对实名举报的，应当反馈处理结果等情况。四是新生产的机动车和非道路移动机械的排放检验信息应当向社会公开。五是重点区域内大气污染来源及其变化趋势应当向社会公开。

    此外，还对修订草案二次审议稿作了一些文字修改。

    7月31日，法制工作委员会召开会议，邀请全国人大代表、地方政府负责人、基层环保执法人员、有关行业协会代表、专家和企业代表等有关人员参加，就修订草案中主要制度规范的可行性、法律出台时机、实施的社会效果和可能出现的问题等进行评估。总的评价是:修订草案贯彻了中央关于推进生态文明建设的精神，回应了社会关切和人民群众的期盼，既有应对当前大气污染防治所需要的措施，又有先进的理念，能够适应当前和今后一段时期大气污染防治工作的实际需要。修订草案经过两次审议，制度更加完善，规定更加精细，具有较强的针对性和可操作性，现在出台是必要的、适时的。与会人员还对修订草案提出了一些具体修改意见，法律委员会进行了认真研究，对有的意见予以采纳。

    修订草案三次审议稿已按上述意见作了修改，法律委员会建议提请本次常委会会议审议通过。

    修订草案三次审议稿和以上报告是否妥当，请审议。