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全国人民代表大会法律委员会关于《中华人民共和国旅游法(草案)》审议结果的报告

——2013年4月23日在第十二届全国人民代表大会常务委员会第二次会议上

全国人大法律委员会副主任委员 李飞

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全国人民代表大会常务委员会:

    为规范旅游市场秩序,保障旅游者合法权益,保护和合理利用旅游资源,促进旅游业持续健康发展,财政经济委员会起草了旅游法(草案),于2012年8月提请十一届全国人大常委会第二十八次会议进行初次审议。会后,法制工作委员会将草案印发各省、自治区、直辖市和中央有关部门、部分企业、有关院校和研究机构征求意见,并在中国人大网全文公布草案征求社会公众意见。法律委员会、法制工作委员会还到一些地方调研听取意见。法律委员会在此基础上提出了草案二次审议稿,提请2012年12月十一届全国人大常委会第三十次会议再次审议。之后,法制工作委员会又听取了一些人大代表、地方和有关部门的意见。法律委员会于4月2日召开会议,根据常委会组成人员的审议意见和各方面意见,对草案进行了逐条审议。财政经济委员会、国务院法制办公室、国家旅游局的负责同志列席会议,并发表意见。4月19日,法律委员会召开会议,再次进行了审议。法律委员会认为,草案经过两次审议,围绕加强旅游者权益保护、规范旅行社经营行为、促进旅游业健康发展进行修改完善,已经比较成熟。现将草案二次审议稿的主要内容和主要问题的修改情况汇报如下:

    一、草案二次审议稿的主要内容

    (一)关于保护旅游者合法权益

    草案二次审议稿为体现保护旅游者权益的立法宗旨,主要作了以下规定:一是规定旅游者对旅游产品和服务的自主选择权和知情权;二是规定残疾人、老年人、未成年人等在旅游活动中依法享受便利和优惠;三是规定旅游者的人格尊严、民族风俗习惯和宗教信仰应当得到尊重;四是规定旅游者个人信息依法受到保护;五是规定旅游者在人身、财产遇到危险时,有请求救助和保护的权利;六是明确公益性的城市公园、博物馆、纪念馆等应逐步减免门票。同时,对各级政府、有关部门及旅游经营者在保障旅游安全方面的职责与义务,旅游者与旅游经营者之间的纠纷处理,作了专章规定。

    (二)关于规范旅游市场秩序

    草案二次审议稿重点规范旅行社的设立及经营行为,同时对景区、交通等旅游经营者的经营规则作了一些特别规定。一是规定旅行社的设立条件和业务范围;二是规定旅行社的经营规范,重点解决旅游行业中的“零负团费”问题;三是规定导游和领队的从业资格及其行为规范;四是规定景区开放的条件、景区门票等的定价和公示以及景区流量控制制度等。

    (三)关于规范包价旅游合同

    包价旅游合同涉及旅游者与组团社、地接社、履行辅助人等多个当事人之间的关系,与一般合同相比有许多特殊性,合同法没有专门规定。为规范包价旅游合同,明确当事人的权利义务,草案二次审议稿对包价旅游合同的订立、变更、解除及违反合同的责任等作了详细规定。

    (四)关于旅游规划和促进

    为发挥立法对旅游业发展的引导、推动作用,促进旅游业发展成为国民经济战略性支柱产业和人民群众更加满意的现代服务业,草案二次审议稿从编制旅游发展规划、加强旅游资源保护、加大政策和资金支持以及完善旅游公共服务等方面,规定了促进旅游业发展的主要措施。

    (五)关于监督管理

    旅游活动包括吃、住、行、游、购、娱等多个环节,监督管理涉及多个部门的职责。草案二次审议稿根据旅游活动的特点,对旅游市场的监督管理作了以下规定:一是规定国务院和县级以上地方人民政府应当建立健全旅游综合协调机制;二是规定了旅游主管部门对相关旅游活动的监督管理职责;三是规定了其他部门对旅游市场的监督管理职责及政府组织的综合监督检查;四是规定了对旅游主管部门和有关部门履行监督管理职责的要求。

    二、对草案二次审议稿的主要修改

    (一)进一步加强旅游者权益保护

    在常委会审议和征求意见中,常委委员和有关方面建议进一步完善保护旅游者权益的措施。法律委员会经研究,建议增加、完善以下规定:一是为了进一步方便旅游者,保证游览安全,增加规定:在旅游者数量可能达到景区最大承载量时,景区应当提前公告;二是进一步规范旅游合同,增加规定:旅行社应当在旅游行程开始前向旅游者提供旅游行程单,旅游行程单是包价旅游合同的组成部分;三是为便于旅游者索赔,明确规定:由于地接社、履行辅助人的原因造成旅游者人身损害、财产损失的,旅游者可以要求地接社、履行辅助人承担赔偿责任,也可以要求组团社承担赔偿责任。

    同时,有的常委委员提出,一些游客的不文明行为在社会上造成不良影响,应当加以规范。法律委员会经研究,为引导旅游者健康、文明旅游,建议增加旅游者遵守文明旅游行为规范的原则规定;同时增加规定:导游和领队应当向旅游者告知和解释旅游文明行为规范,劝阻旅游者违反社会公德的行为。

    (二)严格控制景区门票价格上涨

    草案二次审议稿第四十二条第一款规定:利用公共资源建设的景区的门票收费和景区内的游览场所、交通工具等的收费,实行政府定价或者政府指导价。一些常委委员提出,现在一些利用公共资源建设的景区随意涨价的问题突出,应当加以限制。法律委员会经研究,建议参照价格法有关规定,增加控制景区门票等价格上涨的程序,规定:利用公共资源建设的景区应当严格控制门票和另行收费项目的价格上涨,拟提高价格的,应当举行听证会,论证其必要性、合理性;不得通过增加另行收费项目等方式变相涨价;另行收费项目已收回投资成本的,应当相应降低价格或者取消收费。

    (三)加大治理“零负团费”力度

    “零负团费”问题是一审、二审中常委委员关注的焦点问题。草案二次审议稿第三十五条规定:旅行社不得以低于成本的价格招徕、组织、接待旅游者;不得指定具体购物场所,不得强迫或者变相强迫购物,不得安排任何形式的另行付费旅游项目。一些常委委员和地方、部门提出,产生“零负团费”的主要原因是,旅行社以不合理的低价诱导、欺骗旅游者,通过强制安排购物和自费项目,从中获取回扣等弥补经营成本,牟取不正当利益,应当予以禁止。建议对此作出有针对性的规定。法律委员会经研究,建议将这一条的第一款、第二款修改为:“旅行社不得以不合理的低价组织旅游活动,诱导、欺骗旅游者,并通过安排购物或者另行付费旅游项目获取回扣等不正当利益。”“旅行社组织、接待旅游者,不得指定具体购物场所,不得安排另行付费旅游项目;但是,经旅游者要求、双方协商一致,且不影响其他旅游者行程安排的除外。”

    同时,有的常委委员和一些地方、部门提出,实践中旅行社不向导游、地接社支付服务、接待费用,甚至要求导游交费“买团”,这也是产生“零负团费”的重要原因,应当予以禁止。法律委员会经研究,建议增加规定:旅行社应当全额向导游支付导游服务费用;旅行社不得要求导游垫付或者向导游收取任何费用;组团社应当向地接社支付不低于接待和服务成本的费用。

    (四)进一步规范导游和领队的行为

    有的常委委员提出,导游和领队是旅游行程安排的具体执行者,本法应进一步明确其行为规范,并对严重违法的实施一定期限的从业禁止。法律委员会经研究,建议增加规定:导游和领队从事业务活动,应当遵守职业道德,尊重旅游者的风俗习惯和宗教信仰,并严格执行旅游行程安排,不得擅自变更旅游行程或者中止服务活动,不得向旅游者索取小费,不得诱导、欺骗、强迫或者变相强迫旅游者购物或者参加另行付费旅游项目。违反本法规定被吊销导游证、领队证的导游、领队和受到吊销旅行社业务经营许可证处罚的旅行社的有关管理人员,自处罚之日起未逾三年的,不得重新申请导游证、领队证或者从事旅行社业务。

    (五)强化行业自律

    有的常委委员提出,规范旅游市场秩序,提高旅游服务质量,应根据促进政府机构职能转变的要求,加强行业协会的作用。法律委员会经研究,建议增加规定:“依法成立的旅游行业组织依照法律、行政法规和章程的规定,制定行业经营规范和服务标准,对会员的经营行为和服务质量进行自律管理,组织开展职业道德教育和业务培训,提高从业人员素质。”

    (六)完善促进旅游业发展措施

    根据一些常委委员和有关方面的意见,法律委员会建议从制定专项规划、加强资源保护等方面,增加促进旅游业健康发展的措施。一是规定:根据旅游发展规划,县级以上地方政府可以编制重点旅游资源开发利用的专项规划,对特定区域内的旅游项目、设施和服务功能配套提出专门要求;二是增加规定:对自然资源和文物等进行旅游利用,必须严格遵守有关法律、法规关于资源保护的规定,符合资源保护与文物安全的要求,有关主管部门应当加强对资源保护和旅游利用状况的监督检查;三是,增加推进旅游休闲体系建设以及扶持革命老区旅游业发展的规定。

    此外,根据各方面的意见和有关语言文字专家的意见,还对草案二次审议稿作了一些文字修改。

    根据委员长会议关于进一步提高立法质量、增强法律的可执行性、推动法律有效实施的要求,4月17日,法制工作委员会召开专题会议,邀请全国人大代表、专家学者、旅游者和旅行社负责人就这部法律的规范内容、出台时机、实施效果及实施中可能出现的问题进行讨论。总的评价是:草案针对目前旅游业发展中的突出问题,重点保护旅游者的合法权益,规范旅游经营活动,确立的主要制度和行为规范有较强的操作性,现在出台旅游法是必要的、适时的,将对促进旅游业持续健康发展提供必要的法律保障。同时建议,这部法律通过后,要在全社会广泛宣传、教育引导,各级政府及其旅游主管部门应当依法履行职责,严格执法,保障法律的有效实施。

    草案三次审议稿已按上述意见作了修改,法律委员会建议提请常委会第二次会议审议通过。

    草案三次审议稿和以上报告是否妥当,请审议。

 

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