委员长、各位副委员长、秘书长、各位委员：
义务教育是各级各类教育的基础，是国家实施科教兴国战略和人才强国战略，提高国民素质，实现人的全面发展的基础工程。为了推动《中华人民共和国义务教育法》(以下简称《义务教育法》)的贯彻落实，特别是保障和促进农村义务教育事业的发展，2004年4月至6月，全国人大常委会《义务教育法》执法检查组，对该法的实施情况进行了检查。本次执法检查的重点是农村地区、贫困地区和少数民族地区实施《义务教育法》的情况。检查的主要内容是：贯彻落实《义务教育法》取得的成绩和经验、存在的问题和解决问题的建议；对巩固“普九”成果和实施西部“两基”攻坚的措施及建议；对维护经济困难家庭的子女、女童、残疾儿童、进城务工农民子女接受义务教育权利采取的措施。鉴于《义务教育法》修订已列入本届常委会立法计划，这次执法检查同时还征求了各地对修订法律的建议。
检查组首先听取了教育部、财政部、国家发展和改革委员会、审计署贯彻实施该法情况的汇报。随后，由许嘉璐、顾秀莲副委员长和我带队，分五个小组赴江苏、甘肃、贵州、湖北、四川五省进行了检查。在检查期间，各检查组听取了省、地(市)、县政府及有关部门关于《义务教育法》实施情况的汇报，所到之地都召开了有关部门领导、教育专家或校长、教师、学生和家长参加的座谈会，实地考察了77所义务教育阶段不同类型的中小学校。
现在我代表执法检查组，将这次执法检查的主要情况报告如下。
一、贯彻《义务教育法》的主要成绩和措施
1986年颁布的《义务教育法》，为我国义务教育的改革和发展提供了强有力的法律保障。在党中央、国务院的正确领导下，在这部法律的推动下，我国义务教育取得了举世瞩目的成就，为全面提高中华民族的素质，将沉重的人口负担转变为人力资源优势做出了积极贡献。2000年，我国在全国范围内如期实现了基本普及九年义务教育的目标，这是中国教育发展史上具有里程碑意义的重大事件。到2003年底，全国“普九”人口覆盖率已达到91．8％。在一个有13亿人口的发展中国家，在经济发展水平不高、教育资源有限的条件下，取得这样的成绩实属不易，这是各级政府重视教育，人民群众关心、支持义务教育的结果。十几年来，广大农民踊跃集资、捐资、投工献料，掀起兴学重教的热潮，社会各界也通过“希望工程”、“春蕾计划”等多种形式捐助义务教育事业，为我国义务教育在短期内取得跨越式发展做出了巨大贡献。
(一)坚持基础教育优先发展，努力增加义务教育经费
近年来，国务院出台了一系列加大义务教育经费投人的重大举措，中央财政对农村义务教育的支持明显增加，主要体现在实施工资性转移支付和农村税费改革转移支付，同时加大了对农村义务教育的专项经费支持。2001年以来，中央财政每年安排50亿元转移支付资金，用于支持中西部贫困地区建立农村中小学教职工工资保障机制。在专项经费方面，中央财政投入50亿元用于实施第二期“贫困地区义务教育工程”；投人90亿元用于实施“农村中小学危房改造工程”；投入100亿元用于实施西部攻坚计划中的“农村寄宿制学校建设工程”。地方各级政府也想方设法，积极筹措资金，努力改善办学条件。特别是一些贫困地区的政府和人民在财政困难、条件差的情况下，奋力拼搏、竭力办教育的精神给检查组留下了深刻印象。贵州省为确保税费改革后农村义务教育的投人高于改革前的水平，要求县级政府安排农村教育经费时，在不包含教师工资的前提下，确保国家和省确定的农村税费改革转移支付各项资金用于农村教育的经费比例不低于50 9／6。四川省十分重视民族地区“普九”工作，制定了《四川省民族地区教育发展十年行动计划》，从2001年起，每年投人3亿元，用于民族地区教育发展，为四川省实现“普九”奠定了基础。湖北省通过建立“五个机制”(教师工资发放机制、公用经费保障机制、学校危房改造机制、中小学收费监管机制、化解“普九”债务机制)和“三个专户”(工资专户、公用经费专户、危房改造资金专户)来保障农村义务教育经费投入。
(二)积极落实“以县为主”的农村义务教育管理体制，探索推进农村义务教育持续健康发展的有效机制
为适应农村经济体制改革的不断深化，特别是农村税费改革全面推进的新形势，2001年国务院颁布的《关于基础教育改革与发展的决定》确立了农村义务教育的管理“实行在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主的体制”。在中央和地方政府的共同努力下，截止2003年底，已有近99 9／6的县(市、区)将农村中小学教职工工资管理上收到县，近96 9／5的县(市、区)将农村中小学校长、教师人事管理权上收到县，基本实现了农村义务教育从以乡镇为主管理向以县为主管理的转变。从检查结果看，“以县为主”的管理体制，有利于确保教师工资按时发放，有利于在县域内进行教育资源的有效配置，有利于实现从“农村义务教育农民办”到“农村义务教育政府办”的转变。
(三)注重加强师资队伍建设，教师队伍的整体素质有所提高
建设一支高素质的教师队伍是实施《义务教育法》的关键。各级政府认真贯彻《教师法》，不断提高教师素质和教师待遇，社会上逐渐形成了尊师重教的良好氛围，教师职业越来越具有吸引力。教师队伍整体素质和规模基本适应义务教育事业发展的需求，形成了一支爱岗敬业、忠于人民教育事业的教师队伍。在教师培训方面，结合基础教育课程改革的需要，国家实施了“中小学教师继续教育工程”。据教育部提供的资料，截止2003年底，全国i000多万中小学教师中有90％的人通过各种形式和途径，不同程度地接受了以运用信息技术和提高实施素质教育能力为重点内容的培训。
(四)采取多种措施，依法维护贫困学生接受九年义务教育的权利
解决家庭经济困难的子女、女童、残疾儿童、进城务工农民子女接受义务教育的问题，是实施《义务教育法》的重要工作。为支持他们完成学业，各级政府采取了多种措施。中央财政设立了“国家义务教育贫困学生助学金”专款，每年1亿元，资助西部贫困地区和革命老区的i00万中小学生。从今年秋季开始，中央财政将免费教科书专项资金从春季的3亿元增加到8．3亿元，为中西部农村义务教育阶段所有家庭经济困难的学生免费提供教科书，这一举措将使2400多万名学生受益，约占中西部农村学生总数的22 9／6。为了解决流动人口家庭儿童、少年接受义务教育问题，国家制定了“以流入地政府管理为主，以全日制公办中小学为主”的政策。同时，为帮助有困难的适龄儿童、少年接受义务教育，地方各级政府也采取了相应的措施。江苏省制定了《江苏省特殊教育学校义务教育阶段学生免费教育试行办法》，从今年春季开始，对全省在特殊教育学校(班)就读的义务教育阶段残疾学生全部实行免费教育。甘肃省通过开设女童班、在师范学校招生时增加女生比例、在课程设置上适当增加生产生活技能培训等措施提高女童入学率。
二、存在的主要问题和困难
从这次执法检查的情况看，我国义务教育虽然取得了很大成绩，但发展仍不平衡，还存在不少薄弱环节，特别是农村义务教育的总体水平偏低，基础薄弱，尚未“普九”地区的攻坚任务和已经“普九”地区的巩固提高任务都十分艰巨。
(一)经费投入不足仍是影响农村义务教育发展的突出问题
《义务教育法》规定：“实施义务教育所需事业费和基本建设投资，由国务院和地方各级人民政府负责筹措，予以保证。，，近年来，中央和地方各级政府虽然增加了义务教育经费，但是离义务教育事业的基本需要仍有相当大的差距。检查组所到之处，反映最强烈的就是经费不足问题。主要表现在：1．农村中小学公用经费普遍不足。国家规定学生缴纳的杂费应全额用于公用经费，不足部分由县级财政预算内安排。但检查组发现，在一些经济欠发达地区，不仅财政预算内基本没有安排公用经费，连杂费收入也常被挪用于发放教师津贴、补贴和改造危房、偿还债务等，导致一些农村中小学无法正常运转。有的校长反映，学校生均公用经费只有几元钱，不够买粉笔和缴水电费。2．农村学校危房改造存在资金缺IZl，且没有稳定来源。要解决危房改造问题，中央和省的专项补助远远不够，资金缺口很大。检查组看到，有的乡中学破旧的危房用三根柱子顶着，仍在继续使用，师生安全受到威胁。3．实行“以县为主”的管理体制后，基本上确保了中小学教师国家规定的标准工资的按时足额发放，但仍然存在拖欠教师津贴、补贴的现象。4．“普九”欠债严重。据教育部提供的数据，全国农村“普九”欠债高达500亿元，已成为县乡政府和学校的沉重负担。本次执法检查所到的省份也都不同程度存在着欠债现象。这些负债中有70 %左右是因新建校舍和“普九”达标形成的，负债形式主要是银行贷款、施工队垫款以及向教师和社会借款等，其中拖欠施工队垫款较为普遍。欠债问题已经影响到这些学校的正常运转，个别地方甚至出现了债主封校门、校长被打等现象。
从这次执法检查的情况看，造成义务教育经费投入不足的主要原因是投入机制不规范。农村税费改革后，以前支撑农村教育的两大经费来源——农村教育费附加和教育集资被停止，结束了农村教育多年来“集资建校、收费办学”，靠向农民要钱来维持学校运转的历史。在新形势下，国务院实行了“以县为主”的农村义务教育管理体制。从目前情况看，这一体制虽然取得很大成效，但仍面临诸多新的问题：1．由于相当一部分县级政府缺乏足够的财力，管理体制的调整不能解决义务教育经费总量不足的问题，仅仅依靠县级财政调整支出结构来加大对义务教育的投入，不能满足教育需求。2．我国农村义务教育的资金缺口很大，而转移支付所能提供的支持力度有限，加之转移支付中没有明确义务教育经费的比例，因此难以化解投入总量不足的矛盾。虽然目前的专项转移支付提供了临时性的经费支持，如中央政府已经启动的贫困地区义务教育工程、中小学危旧房改造工程等等，但不能保证义务教育经费的稳定来源。3．各级政府在新的管理体制中的责任还不够明确。根据国务院有关文件，省级政府有责任保证辖区内义务教育事业的发展，但目前有些省级政府没有发挥应有的作用。
除了制度上的原因，经费投入短缺还同一些领导同志对普及义务教育的重要性认识不足和教育经费使用不合理有很大关系。在这次检查中发现，一些地方的领导同志对需要巨大投入而在短期内不可能产生直接收益的义务教育支持不够，认为本地区“普九”工作已经基本完成，不愿意再为义良务教育多投入，致使原本脆弱的义务教育出现新的滑坡。一些贫困地区的领导只把希望寄托在上级政府的经费支持上，缺乏在经费不足的情况下做好工作的积极性和主动性。有些地方政府未能保证上级财政各项有关教育的转移支付资金全部用于教育，还有些地方用有限的经费搞不切合实际的“教育形象工程”。个别地区的教育及其他行政部门甚至存在将教育经费挪用于平衡预算、建办公楼、私分等“吃”教育的严重问题。义务教育经费使用不合理和被挪用的现象，使经费不足的问题雪上加霜。
(二)农村义务教育普及和巩固、提高任务艰巨
据统计，到2003年底，我国还有381个县没有“普九”，攻坚任务十分繁重。同时，占全国人口50 9／6左右的已经“普九”的中西部农村地区，“普九”程度是低水平的、不稳定的，初中教育基础薄弱，巩固提高任务十分艰巨。在检查中了解到，目前农村初中学生辍学率反弹问题十分突出，有些地方不仅超过教育部规定的3％，甚至上升到了两位数。引起学生辍学的原因很多，但主要集中在两个方面：一是由于学生家庭经济困难，缴不起杂费和书本费；二是现行初中教育目标、课程结构、教学内容不适应农村的实际需要，难以引起学生学习的兴趣，继而产生厌学，家长也失去送孩子上学的积极性。辍学问题直接影响到“普九”成果的巩固提高，政府有关部门必须引起高度重视。
(三)教师队伍建设有待进一步加强
从执法检查中了解到，教师队伍建设中还存在一些问题。首先，农村地区特别是贫困地区中小学教师的整体素质有待进一步提高。目前，农村中小学教师学历合格率明显低于城市，本专业学历合格率更低，部分地区还存在着使用代课教师现象。其次，一些教师在教育观念和教学能力上，与推进素质教育、实施新课程改革的要求不相适应，虽然有文凭，但教育能力差。还有一些教师对学生缺乏爱心，缺乏责任心，职业道德素质还需要进一步提高。
三、对今后贯彻《义务教育法》的几点建议
对在《义务教育法》的贯彻实施中仍然存在的问题，需要进一步采取措施，加大工作力度，认真予以解决。各级政府一定要遵循“三个代表”重要思想，牢固树立科学发展观，坚持求真务实的工作作风，认真贯彻落实《义务教育法》，按照“积极进取、实事求是、分区规划、分类指导”的原则，促进义务教育事业均衡、协调、持续发展。
(一)强化政府职责，继续加大对义务教百的投入
实施义务教育是我国《宪法》和法律规定的政府义不容辞的责任，义务教育经费应由各级政府共同承担。首先，要加大义务教育投人中政府公共投入所占比例，保证实施义务教育的基本需要。各级政府要调整财政支出结构，努力增加教育投入，把农村义务教育经费纳入公共财政体系予以保障，确保农村义务教育的基本需求。当前特别要认真落实好中央提出的新增教育经费主要用于农村的要求，确保农村义务教育投入不低于税费改革前的水平并力争有所提高。第二，进一步落实各级政府承担义务教育投入的责任。义务教育经费分担制度的核心，是明确中央、省级政府对下级政府的转移支付责任，并将此作为义务教育经费的经常性来源。要加大省级政府对义务教育经费投人的统筹力度，在逐县核定财力的基础上，支持财政困难的县发展义务教育。第三，要提高教育经费的使用效益，提倡艰苦奋斗，勤俭办学。要依法严惩挤占、侵蚀义务教育经费的不法行为。第四，中央和地方各级政府要重视“普九”债务问题，尽快找到解决的办法。五，积极推动各级政府逐步落实对家庭经济困难学生免杂费和补助寄宿生活费的责任，保证家庭经济困难的学生顺利入学和完成学业。对一些特别贫困的家庭，政府还应提供适当的生活补助。
（二）进一步完善“以县为主”的农村义务教育管理体制
检查组在有些地方发现，目前对“以县为主”的管理体制存在着认识上的偏差。一些领导没有从管理的角度理解“以县为主”，认为“以县为主”就是由县级政府承担农村义务教育经费的投入责任，很多财政困难的县对实施这一体制信心不足，落实不力。除了认识上的问题，本应作为“以县为主”管理体制重要内容的义务教育经费投入责任和分担机制并不明确，也在一定程度上影响了这一体制的落实。建议国务院进一步完善“以县为主”管理体制，明确各级政府对义务教育经费的投人和管理服务的职责，为农村教育长远发展提供稳定的体制环境和制度保证。
(三)重点做好西部地区“两基”攻坚工作
到2007年在西部地区实现“两基”(基本普及九年义务教育，基本扫除青壮年文盲)，是本届政府提出的重大目标，是推动西部大开发的一项重要内容。西部攻坚工作工程浩大，涉及面广，中央将投人数百亿的资金，各级政府要充分认识西部攻坚工作的重要性。为做好攻坚工作，要进一步完善地方各级政府的“两基”攻坚规划，明确目标和任务，制定实施计划，因地制宜，从实际出发，合理安排建设项目，管好、用好中央支持资金，提高资金的使用效益，保证“两基”攻坚工作的质量。攻坚要实事求是，不能弄虚作假，要量力而行，校舍建设和仪器设备以够用、实用为原则。“两基”攻坚的重点工作之一是建设寄宿制学校。边远地区、山区建寄宿制学校是必要的，但一定要健全安全管理制度，增强防范意识，切实承担起学生健康安全、饮食卫生等方面的责任。不仅要把寄宿制学校建好，还要用好、管好。
(四)进一步加强农村地区“普九”巩固提高工作
对于基本实现“普九”的广大农村地区，当前首要的任务是做好巩固提高工作。要进一步深化农村教育综合改革，努力实现教育为农村、农业和农民致富服务的目标。要从加大对贫困学生的帮扶力度、调整知识结构、改革教育内容、提高教育质量、融合职业培训人手，解决农村初中学生辍学问题。降低初中辍学率是提高义务教育普及程度的关键，建议国务院财政、教育、扶贫等有关部门在已“普九”的农村地区调整义务教育助学工作的重点，把主要助学资金投放到资助初中阶段的家庭经济困难学生上来。要加强农村初中建设，尽快达到国家规定的办学标准。
(五)努力促进义务教百均衡发展
推进义务教育均衡发展是实施《义务教育法》的题中之义。在基本普及九年义务教育，基本满足了适龄儿童、少年入学要求之后，义务教育均衡发展就成为受社会关注的重点问题之一。目前，教育发展不均衡的问题不仅表现在不同地区，还表现在同一区域和同一教育阶段的不同学校之间的差别，而且差别有继续扩大的趋势，这也是出现教育乱收费问题的根源之一，群众对此意见很大。政府要通过确立公平优先的教育财政政策，遏制住教育差别继续扩大的趋势。中央政府要通过划拨专项经费、实施专项工程等方式，调节发达地区与欠发达地区、东部与中西部地区教育资源，在全国范围内推动义务教育均衡发展。地方政府要推进义务教育阶段中小学办学条件标准化、教师队伍交流制度化、学校管理规范化，通过改造薄弱学校，缩小学校间的差距，促进学校间均衡发展，促进教育质量和教育水平的不断提高。必须明确的是，均衡发展不是平均发展，不是限制发展，而是在积极发展中缩小差距，发展优质教育资源，满足广大人民群众的需求。
(六)进一步加强师资队伍建设
要认真实施教师资格制度，严把教师队伍人口关，研究解决农村代课教师问题。要逐步提高农村教师本专业学历水平，提高农村教师队伍整体素质。要加快教师编制核定工作，规范编制管理制度。在核定编制时，应充分考虑农村中小学区域广、生源分散、教学点较多等特点，保证这些地区教学编制的基本需求。要加强教师培训，按照素质教育的要求，以“新理念、新课程、新技术”为重点内容，加强农村教师和中小学校长的培训工作。要采取提高待遇、政策引导、加强教育等措施，鼓励教师到贫困地区、少数民族地区从事义务教育工作。同时，加大经济发达地区对经济落后地区教育对口支援的力度。
四、各地对修订《义务教育法》的建议
本次执法检查还为修订《义务教育法》做了一些前期调研工作，各地对修订《义务教育法》的主要建议如下。
(一)关手义务教育的管理体制和经费保障制度
《义务教育法》修订的核心是从法律上进一步明确政府举办义务教育的责任，规范各级政府对义务教育的管理与投入职责。为解决义务教育经费的保障问题，必须按照科学、规范、透明的原则，实行中央和地方各级政府经费分担制度。从调研情况看，各地对政府间如何分担义务教育经费主要有以下几种意见：第一种意见认为，应将义务教育的事权划分为教师工资、公用经费、学校基本建设资金和贫困学生助学金，由各级政府根据事权承担相应的财政责任。对各级政府应如何分担又有不同看法，一种是由中央负责教师工资，省级政府负责公用经费，地(市)、县级政府负责危房改造、学校基本建设和贫困学生助学金；另一种是由中央负责公用经费，省级政府负责教师工资、地(市)、县政府负责学校基本建设和助学金。第二种意见认为，应规范国家现行的转移支付制度，在转移支付中对义务教育经费单列，并明确中央、省、地(市)级政府对县级政府转移支付的原则和责任，由上级政府通过财政转移支付资金对下级政府实施义务教育的经费缺口进行补充。第三种意见认为，应按各级政府承担的责任确定承担经费的比例，中央和省级的投入要占到70％以上。
(二)关于对贫困地区、少数民族地区发展义务教育的特殊政策
当前重点要解决好贫困地区、少数民族地区的义务教育发展问题，建议国家首先从贫困地区、少数民族地区开始实施免费义务教育，并在法律中规定，中央和省级政府通过转移支付，加大对贫困地区、少数民族地区义务教育的扶持力度。并设专门条款规定国家帮助贫困地区、少数民族地区发展义务教育的具体措施：如中央财政设立少数民族地区教育专款，对少数民族在办学中的特殊困难给予必要的支持；采取优惠政策鼓励教师到贫困地区、民族地区任教；加大对口支援民族地区教育的力度；设立师资培训专项经费，保证贫困地区和民族地区教师的继续教育等。
(三)关于经济困难家庭的子女、进城务工农民子女接受义务教育的权利保障
建议通过立法建立、健全义务教育阶段家庭经济困难学生助学体系，保证他们不因贫困而失学。随着我国经济和社会的发展，农村剩余劳动力转移是大势所趋，进城务工的农民会越来越多，城市流动人口中适龄儿童接受义务教育的问题将越发突出。建议立法应明确流人地政府的职责，充分发挥城市全日制公办中小学接收主渠道作用，切实保障他们接受义务教育的权利。
(四)关于对政府实施义务教育的监督机制
为切实监督政府做好义务教育工作，建立一个完善的监督机制是十分必要的。首先是各级人大及其常委会的监督，建议《义务教育法》修订时，明确各级政府向同级人大或其常委会专题报告年度义务教育经费预算及预算执行情况的制度，以加强人大对义务教育经费的监督职权。此外，还要对审计监督、教育督导和社会监督做出更明确的规定。
最后，希望国务院尽快完成《义务教育法》修订的起草工作，早日提交全国人大常委会审议。
以上报告，请审议。
