全国人民代表大会常务委员会：

　　根据工作计划，全国人大常委会执法检查组于2009年9月至11月开展了食品安全法执法检查工作。现在，我代表执法检查组就检查工作和食品安全法的实施情况报告如下：

　　一、检查目的和工作情况

　　《中华人民共和国食品安全法》于2009年2月28日经本届全国人大常委会第七次会议通过，并于6月1日起施行。这部法律为全面加强和改进食品安全工作，规范食品生产经营活动，提高监管成效，提升食品安全水平提供了法律保障。法律能否顺利贯彻实施，能否切实改进我国食品安全状况，广大人民群众非常关心。

　　2009年3月，十一届全国人大二次会议批准的常委会工作报告提出对食品安全法实施情况开展检查。全国人大常委会2009年的工作要点和监督工作计划都将这次执法检查作为全国人大常委会去年工作的一项重点。吴邦国委员长于9月21日对这次执法检查作出了重要批示：“食品安全是关系群众切身利益的重要民生问题。食品安全法的制定与实施对保障人民群众身体健康和生命安全、维护社会安定、促进经济健康发展，具有十分重要的意义。全国人大常委会在食品安全法实施的当年就在全国范围内开展执法检查，主要目的是支持和督促各有关方面进一步加强法律宣传，确保法律有效实施，着力改善食品安全状况，切实保障人民群众切身利益。希望检查组在国务院有关部门和各地的积极配合下，精心组织好这次执法检查，认真完成各项任务，务求取得实效”。这些都充分表明了全国人大及其常委会对食品安全和食品安全法实施工作的高度重视。

　　2009年9月22日，执法检查组召开第一次全体会议，对执法检查工作进行部署，并听取了卫生部、农业部、国家工商总局、国家质检总局、国家食品药品监管局关于贯彻实施食品安全法情况的汇报。工业和信息化部、监察部、商务部作了书面汇报。王兆国副委员长出席会议并讲话。根据执法检查方案，执法检查组由我任组长。检查组分为5个小组，分别由我和韩启德、李建国、陈昌智、桑国卫副委员长带队，对北京、河北、山西、黑龙江、浙江、安徽、福建、山东、广西、重庆等10个省、自治区、直辖市进行检查，同时，委托其他各省、自治区、直辖市人大常委会对本行政区域内食品安全法的实施情况进行检查。

　　共有19位全国人大常委会委员和教科文卫委员会委员、20位全国人大代表参加检查。检查组听取了10个省、自治区、直辖市及其31个市、县政府的汇报，实地考察了蔬菜基地、畜禽屠宰厂、食品生产工厂、批发市场、水产品市场、超市、饭店、学校食堂等87个食品生产经营和餐饮服务单位，召开了32个座谈会，与政府及其有关部门、行业协会、消费者协会和食品生产经营者、从业人员等进行了座谈，深入了解各地贯彻实施食品安全法的情况。各检查小组形成了报告，受委托检查的21个省级人大常委会也如期向全国人大常委会办公厅报告了检查情况。检查组对各地方、各方面反映的情况进行了认真分析研究，形成了执法检查报告。

　　二、贯彻实施法律的主要举措和成效

　　国务院十分重视食品安全法的贯彻实施工作，国务院办公厅在法律颁布后及时印发了《关于认真贯彻实施食品安全法的通知》。各地区、各部门认真做好法律的贯彻实施工作，积极促进食品安全监管责任的落实。从检查情况看，各级党政领导从来没有像今天这样重视食品安全工作，社会公众从来没有像今天这样关注食品安全。检查组认为，食品安全法颁布实施以来，各项食品安全工作正在得到切实改进和加强，法律实施的总体情况良好。

　　（一）广泛开展学习、宣传和培训工作。各有关方面将食品安全法学习、宣传和培训工作列入重要议事日程，各级党政领导带头认真学习法律知识和食品安全知识。各级政府及其有关部门、基层群众性自治组织、行业协会和消费者协会等社会组织积极举办学习培训班、座谈会、专题讲座，开展“宣传月”、“宣传周”和“食品安全法进乡村、进社区、进市场、进学校和进工矿企业”等活动。新闻媒体通过播放公益广告、组织知识竞赛、设立“在线访谈”和“案例分析”等形式，积极开展宣传普及和舆论监督。食品生产经营企业尤其是龙头企业增强了食品安全第一责任人意识。通过宣传、学习和培训，监管人员、企业管理人员、从业人员进一步加强了对食品安全重要性的认识，较好地掌握了食品安全法的基本精神和内容，全社会的食品安全法律意识和食品安全知识水平有了新的提高，为食品安全法的实施营造了良好的舆论氛围和社会环境。

　　（二）积极推进监管体制改革。食品安全法确立了分工负责与统一协调相结合的食品安全监管体制。国务院及其有关部门积极调整职能和分工，明确卫生、农业、质检、工商、食品药品监管等部门的职责，努力探索适应新体制的工作机制，确保新旧工作体制的平稳过渡和各监管环节的有效衔接。国务院依法成立了食品安全委员会，作为国务院食品安全工作的高层次议事协调机构，并明确了食品安全委员会的主要职责。县级以上地方人民政府正在积极推进改革，健全工作机制，保证对本行政区域内的食品安全监管工作实施统一有效的领导。

　　（三）着力配套法规体系和制度建设。国务院及其有关部门按照食品安全法的要求，结合执法工作需要，抓紧制定配套法规、规章和规范性文件，集中修订、清理、废止与食品安全法不适应、不协调的法规、规章和规范性文件，加强监管制度建设。国务院在食品安全法实施后不久就颁布实施了《食品安全法实施条例》，并完成了《保健食品监督管理条例》向社会征求意见工作。第一届国家食品安全风险评估专家委员会和第一届食品安全国家标准审评委员会已经成立并开展工作。各有关部门制定了《食品安全企业标准备案办法》、《食品流通许可证管理办法》、《流通环节食品安全监管办法》、《食品标识管理规定》、《餐饮服务许可管理办法》和《餐饮服务食品安全监督管理办法》等29件规章和规范性文件，清理、废止了220件规章和规范性文件。目前，各有关部门正在抓紧起草《农药管理条例》、《饲料和饲料添加剂管理条例》、《食品生产许可管理办法》、《出口食品生产企业备案管理规定》、《食品添加剂生产监督管理办法》和《进出口食品安全管理办法》等行政法规、规章和规范性文件，积极建立食品安全综合协调、食品安全标准、风险监测评估、事故调查处理、信息发布、检验检测机构资质认定和检验规范、农产品质量追溯、生鲜乳质量安全、食品工业企业诚信体系等方面的制度。各省、自治区、直辖市人大常委会和人民政府正在根据食品安全法和食品安全法实施条例的要求，积极制定食品生产加工小作坊和食品摊贩管理办法等地方性法规、规章。

　　（四）深入开展食品安全整顿工作。国务院要求以贯彻食品安全法为契机，针对我国食品安全存在的主要问题，用两年左右时间系统有序地开展食品安全整顿工作。国务院办公厅印发了《食品安全整顿工作方案》。卫生部牵头成立了由15个部门参加的全国食品安全整顿工作办公室。各部门细化了整顿工作任务和目标，明确了时限要求和考核指标，确定了整顿的重点地区、重点行业、重点企业、重点产品，集中开展专项整顿，已经取得初步成效。卫生部会同有关部门开展了打击违法添加非食用物质和滥用食品添加剂的专项整治活动，查处了一批违法犯罪案件，向社会发布了三批可能违法添加的非食用物质和易被滥用的食品添加剂名单。农业、质检、工商和食品药品监管等部门分别牵头组织农产品、生产、流通、餐饮服务环节和保健食品整顿，工业和信息化部牵头开展乳制品行业规范整顿和推进食品工业企业诚信体系建设工作，商务部牵头打击私屠滥宰和病死病害猪肉非法交易专项整治，开展定点屠宰行业清理整顿，海关总署加大食品走私打击力度。各地广泛开展“食品质量安全年行动”、“食品放心工程”、“从田间到餐桌食品安全执法年行动”等整顿活动。检查组认为，这些整顿活动对集中解决我国食品生产经营领域的一些突出问题、推进日常监管工作起到了积极作用。

　　此外，随着食品安全法的实施，国务院及其有关部门通过制定和实施《轻工业调整和振兴规划》、《奶业整顿和振兴规划》等有关食品的产业、行业发展规划，加快调整结构，推进产业升级，提高农牧业和食品加工业的规模化、现代化水平。一些省市在城镇采取“农改超”、农贸市场升级改造等措施，鼓励和扶持发展食品经营企业的连锁和规模化经营；在农村推行专业合作组织和公司加农户模式，推进农业标准化生产，加强源头治理。各地积极利用现代化信息技术改进食品安全工作，构筑区域性食品检测资源与检验结果信息共享平台，建设食品流通网、监管责任网、群众监督网等覆盖广泛的食品溯源和监督网络。有的地方通过设立食品安全信息员等专、兼职食品安全工作人员等措施，加强了基层监管工作。通过各方面的努力，我国食品生产经营和监管工作的基础条件有所改善，为解决长期困扰我国经济社会发展的食品安全问题积累了经验。

　　三、问题和建议

　　食品安全法颁布实施以来，取得了明显的成效，也还存在许多问题和困难。全面落实食品安全法，根本改善我国食品安全状况是一项长期而艰巨的任务。对检查中各地方、各方面反映的困难和问题、提出的建议，检查组经过认真分析研究，概括为以下几个方面：

　　(一)关于监管体制。这次食品安全监管体制改革涉及范围广，工作难度大，虽然取得了一定进展，但还有很多工作要做。一是监管体制改革尚未到位。省级机构改革正在进行，监管职能调整没有完成，大多数市、县级体制改革还未启动。有的机构职能调整后，相应的监管体制和工作机制还未健全，队伍建设还存在一些问题，给法律执行造成一定困难。餐饮服务环节划归食品药品监管部门管理后，各地的监管队伍整合工作进展不平衡。有的地方采取了“委托执法”等临时性措施，但不能从根本上解决问题。二是综合协调机制不健全。目前，国务院卫生行政部门履行食品安全综合协调职责的工作机制尚待进一步完善。省、市、县就如何加强综合协调工作进行了一些有益的探索，但总体上看，目前尚未建立起强有力的工作机制。三是各监管部门的职责有待细化。食品生产经营活动的业态复杂，形式多样，食品安全法及相关法律法规难以对各监管环节的具体事务作出详细规定，实际上依然存在监管边界不够清晰问题。例如，有的地方反映，在豆芽生产、生猪收购运输、超市现做现卖、餐具集中消毒、食品仓储和运输等问题上，存在管理部门不明确或互相推诿责任的情况。四是监管技术能力不足和检验资源重复配置、利用效率低的问题同时存在。一方面部分监管机构尤其是基层检验设备、装备落后，监管技术力量薄弱；另一方面一些监管部门各自设置技术机构，造成小而全、资源分散、重复建设和购置、信息和数据不能共享的局面。

　　建议国务院对完善、理顺食品安全监管体制问题，依据食品安全法的规定，结合地方机构改革抓紧研究，本着科学、简便、高效的原则，通盘考虑，缩短改革过渡期，并对地方给予明确指导，尽快实现监管工作正常化。一是进一步健全食品安全综合协调工作机制，确保监管的整体效果。二是国务院及其有关部门要及时根据食品安全法及其实施条例，针对实际工作中反映比较集中的监管空白和交叉问题，抓紧细化监管部门和责任，并健全处理这类问题的工作机制。三是国务院要对各部门之间的检验能力建设统一部署，加强规划，适当整合，科学配置，并督促县级以上地方各级人民政府加强区域性规划，整合食品安全检验力量，建立健全检验网络和信息沟通平台，避免浪费，提倡资源信息共用共享，提高监管资源利用效率。要鼓励运用新技术，提高食品安全监管的技术支撑能力。四是及时总结经验，允许和鼓励地方结合当地实际，改革创新，积极探索有效的监管机制和工作方法，促进监管体制的进一步完善和发展。

　　（二）关于配套法规体系建设。食品安全法颁布实施时间不长，目前配套法规、规章滞后的问题仍然比较突出，不能满足监管工作的迫切需求。在行政法规规章方面，保健食品监管、食品生产许可等方面的配套法规规章至今没有出台。一些企业反映，食品安全法有关食品标签等方面的规定，因为配套的操作性规范不尽完备，实践中难以执行，既给生产经营企业带来不便，又造成了一定程度的执法混乱。地方反映，虽然食品安全法授权省级人大常委会制定本区域内食品生产加工小作坊和食品摊贩的具体管理办法，但地方立法难度大，至今绝大多数省份还没有制定这方面的地方性法规。

　　建议国务院对食品安全方面的行政法规、规章的制定和清理工作加强领导，统一规划，及时指导，加快进程。要分清轻重缓急，坚持急需先立、逐步完善的原则，抓紧出台一批法规、规章和规范性文件，健全各项法律制度。全国人大常委会和国务院及其有关部门也要加强对省级人大常委会和政府制定有关配套地方性法规、规章工作的调研和指导。

　　（三）关于食品安全风险监测与评估体系。食品安全风险监测、风险评估与预警工作基础薄弱，对食源性疾病、食品污染和食品中有害因素的风险监测与评估尚处于起步阶段，各地工作开展不平衡，与食品安全法确定的实施风险监测与评估制度还有较大差距。

　　建议国务院有关部门加强风险监测能力建设，加快建立覆盖全国的风险监测网络，加快组建国家食品安全风险评估中心，在有能力的地区建立风险评估分中心，健全食品安全风险评估体系，充分发挥风险监测评估对食品安全监管的科学指导作用。

　　(四)关于标准体系。我国食品安全标准数量少、时间早、指标粗，有些指标缺少风险评估依据，标准之间存在交叉、重复甚至矛盾，食品安全标准制定和整合工作涉及部门众多、领域广泛，工作难度较大。目前，乳品的食品安全国家标准制定、整合工作已基本结束。食品安全基础标准整合工作正在进行，原有标准仍继续有效。解决标准缺乏和不统一、不衔接问题，建立统一完善的食品安全标准体系仍是贯彻实施食品安全法的一项长期任务。

　　建议国务院有关部门加快食品安全标准管理体系建设，明确标准制定和整合工作的目标和进度，抓住重点，依法履职，通力合作，加快完善食品安全标准体系，为食品安全监管提供健全可靠的技术依据，提高我国食品安全监管的科学化水平。同时，我国也要积极参与国际标准的制定和修订工作，及时调整完善食品安全国家标准的内容，使我国的食品安全标准体系既能保障人民群众健康、符合我国实际，又能满足国际贸易的需要。

　　（五）关于经费保障。检查发现，地方经费投入不足的问题还比较突出。虽然食品安全法实施条例规定了买样费和检验费由同级财政列支，国务院也要求县级以上地方人民政府对本行政区域内执行食品安全法确立的各项制度予以经费保障，但是中西部和其他困难地区财政经费到位率很低，缺口很大，直接导致监督抽检范围缩小、频率下降、批次减少，影响了执法的效果，也容易埋下食品安全隐患。

　　建议国务院督促县级以上地方各级人民政府将食品安全工作纳入国民经济和社会发展计划，将食品安全经费列入财政预算予以保障。国务院对各级人民政府实施食品安全法所需经费要通盘考虑，区别各地区情况，对财政困难地区给予转移支付，或在设备购置等方面予以照顾。当前尤其需要加大风险监测评估、食品安全标准制定、食品安全预警、食品安全事故应急处置、食品安全信息统一发布平台建设等方面的保障力度。

　　（六）关于企业责任和产业发展。检查发现，一些食品生产经营及相关企业还没有按照法律的要求落实食品安全责任，严格执行食品安全生产规范，健全从业人员健康管理、产品召回、索证索票方面的制度，“第一责任人”的意识还不强。食品行业协会等自律组织在推进行业诚信建设、促进和引导食品产业健康发展方面的作用还有待进一步发挥。解决食品安全问题要高度重视促进食品产业的健康和可持续发展。有的地方还没有处理好加强食品安全工作与发展食品产业的关系。

　　建议各级政府要加强检查和指导，督促和鼓励企业建立健全食品安全法规定的各项制度，改善生产经营条件，按照良好生产规范和危害分析与关键控制点体系等要求提高食品安全管理水平。建议国务院将食品产业作为产业调整和经济发展战略的重点之一，制定食品产业发展规划，大力促进食品产业的规模化、标准化和现代化，及时总结推广地方在促进食品产业发展方面积累的好的经验和做法。各级政府要采取有力措施培育和扶持一批食品龙头企业，切实解决中小食品企业发展中的困难和问题。对承担食品集散功能的大型批发市场及与人民群众生活密切相关的菜市场、畜禽屠宰厂等场所建设，应保障必要的财政经费投入和政策扶持。继续推动企业诚信体系建设，形成守信褒扬、失信惩戒的信用评价机制，规范企业经营行为。

　　(七)关于普法宣传和社会监督。检查发现，当前食品安全法的学习、宣传和培训工作的深度、广度还不够，一些方面还流于形式，缺乏长远的目标和规划，社会组织和人民群众了解食品安全信息、举报违法行为、提出批评和建议的渠道还不够畅通，新闻媒体开展舆论监督既需要进一步发挥好作用，也需要提高工作的质量和水平。

　　建议有关方面将食品安全法的宣传作为近期普法工作的重点，并纳入将要制定的“六五”普法规划。建议国务院有关法律实施主管部门制定并实施专门的食品安全法宣传工作五年纲要，明确宣传目标和措施。宣传普及工作要明确对象和责任，注重实效。一是要加强对食品生产经营者和从业人员的宣传普及工作，将学习、宣传和培训工作贯穿于生产经营活动，着力增强食品安全“第一责任人”意识。二是要把学习、宣传、培训工作与依法行政相结合，进一步提高各级监管部门和执法队伍对食品安全法的理解和认识，强化责任落实，提高执法水平和监管效果。三是加强对社会公众的宣传，提高公众学法用法的积极性和自我保护能力，要鼓励新闻媒体广泛开展食品安全方面的公益宣传，充分发挥群众监督和舆论监督的作用。

　　食品安全法颁布刚刚一年，实施才8个多月时间，取得的成效来之不易。但我们必须认真对待法律实施中遇到的困难和问题，厉行改革，加大执法力度。建议全国人大常委会继续关注食品安全工作和食品安全法的实施情况，适时听取国务院关于食品安全工作的报告，并于2011年再次开展食品安全法的执法检查，以促进法律的有效实施，切实改进我国食品安全状况，提高人民群众健康水平，维护社会安定与和谐。

以上报告，请予审议。

附件：有关名词解释

 

附件：

　　　　　　　　　　有关名词解释

　　1.食品安全风险监测：是通过系统和持续地收集食源性疾病、食品污染以及食品中有害因素的监测数据及相关信息，并进行综合分析的过程。

　　2.食品安全风险评估：指对食品中生物性、化学性和物理性危害对人体健康可能造成的不良影响所进行的科学评估，一般包括危害识别、危害特征描述、暴露评估、风险特征描述4个部分。

　　3.食源性疾病：指食品中致病因素进入人体引起的感染性、中毒性等疾病。

　　4.食品安全标准体系：对食品生产、加工和流通过程中影响食品安全的关键要素及其控制所涉及的全部标准，按其内在联系形成的系统、科学、合理且可行的有机整体。

　　5.食品安全基础标准：也称食品安全通用标准，指普遍适用于各类食品的食品污染物、微生物、食品添加剂、食品包装材料、农药残留、兽药残留等食品安全限量标准。

　　6.食品良好生产规范（GMP：Good Manufacture Practice）：指为保证食品安全、质量而制定的贯穿食品生产全过程的一系列措施、方法和技术要求。

　　7.危害分析与关键控制点体系（HACCP：Hazard Analysis and Critical Control Point）：指通过系统性的确定具体危害及其关键控制措施，以保证食品安全的体系。危害分析与关键控制点体系适用于食品生产经营要求，对食品的不同生产、流通和餐饮服务环节进行危害分析，确定关键控制点，制定控制措施和程序。可适用于食品生产、流通、餐饮服务中的食品安全、质量控制。

　　HACCP体系由美国人20世纪60年代初首次建立，初衷是为太空作业的宇航员提供食品安全方面的保障。1993年，国际食品法典委员会（CAC）推荐该体系为目前保障食品安全最经济有效的途径。