前不久，温岭市泽国镇将2008年公共预算明细表公布于众，将人大代表、民众代表的民主恳谈引入到预算审议中，并将地方人大鲜有采用的票决制纳入到预算报告表决程序中，走出了一条极富特色的预算监督新路径。
公共预算改革：泽国的“N”个第一
温岭这个名不见经传的江南小县城，因为“民主恳谈”而声名鹊起。在这里，每一次基于“民主恳谈”之上的制度创新，都会在全省乃至全国掀起一股舆论的热潮。“新河试验”、“协商工资”都曾引起了中央高层的关注。前不久，公共预算改革的“泽国实验”，又一次聚集了众人的目光。有学者称之为“中国式协商民主在基层的一次深化”。
第一次票决“《居委会增加工作经费5万元的预算修正案》表决结果是：共收回有效票91张，其中赞成44票，反对47票。此修正案未获通过。”主持人话音甫落，会场内立刻响起的不是鼓掌声，而是众人的惊叹声。
2008年2月29日，这个闰年才会出现的2月29日，对于温岭市泽国镇的人大代表而言，这一天或许会令他们终生难忘。
“实在是太可惜了。”泽国镇人大代表柳素莲的一声叹息，宣告了她前期的努力被付诸东流。2月29日，在2008年泽国镇人代会上，领衔提交《居委会增加工作经费5万元的预算修正案》的正是这位质朴的社区大婶。在接受记者采访时，柳代表遗憾地表示：“就差那么一点点。镇里的领导前期给予了我们很大的支持，本想应该是铁板钉钉的事了，多数代表也会赞成的，可谁知结果却大出我们意料。”
柳代表的“如意算盘”虽然没有打成，但这次“票决初体验”，却留给了她另一番滋味。
“以前从来没有过，这是第一次。”一谈到票决，柳代表显得有些激动，“我当了那么多年的人大代表，以前都是用举手的方式来表决的，很少看到有人反对。而这次不同了，票决的结果谁都难以预料。”
事实上，出乎许多人大代表和镇政府负责人意料的并非仅此。泽国镇2008年财政预算的票决结果是：“总共93票，60票赞成，反对28票，弃权5票”。只比法定过半数多了6票（应到代表107名的半数是54票）。尽管涉险过关，但这个结果无疑会让在主席台就座的镇政府组成人员惊出冷汗。有专家称，如果再差几票，可能就会酿成全国首起乡镇预算被否决的先例。
“最初决定票决预算草案时，也有担心。预算没有高票通过，也说明工作还有改进的空间。”镇人大主席阮传正表示，“高达2.4亿元的预算收入怎么花，老百姓才最有发言权。”
“以票决方式替代过去的举手或鼓掌通过，可以让每一位人大代表真实地表达自己的意愿。”一直关注泽国镇预算改革工作的浙江大学公共管理学院政治系主任郎友兴教授表示，“乡镇人大采取票决的方式来表决财政预算报告，在全国实属罕见。”
第一次“预算恳谈”
在票决之前，代表们则刚刚经历了一场别开生面的预算恳谈会。
“居委会经费太少，建议增加5万元”；“民兵培训经费太多，消防安全投入太少”；“文昌阁是我们镇的文化历史遗产，应该加强保护，有利于提升城市品位，200万元的修复经费还不够”；“文昌阁是应该加强保护的，但是，可以暂缓，因为现在民生问题更重要，这200万元的预算应该用于更急需的农村最低生活保障和其他项目上”……
2月29日上午，在泽国镇工人文化馆里，记者亲历了镇人大代表与政府组成人员就2008年镇财政预算而展开的这场互动式的民主恳谈会。据介绍，这是本次人代会特地安排的一场会议，目的是让人大代表在会上畅谈高达2.4亿元的预算收入怎么花。也正是有了这次“非常规”的会议，往常一天的人代会延长到了两天。
在预算恳谈会上，代表们频频“放炮”，会场气氛十分热烈。为了实现政府组成人员与代表的有效互动，主持人规定，代表提3个问题后，再一一答复。
“文昌阁建设，近年来代表们的呼声很高。目前，工程还处于调研阶段，预计投入400万元，分步分期建设。”负责镇城建工作的副镇长骆立方给代表们交了底。镇长王晓宇则补充道，“修复的方式，还在论证中。希望代表们对时间、经费、工程进度多提意见。”
基于多方的互动，代表们逐渐形成了共识。在下午的票决中，文昌阁投资减少95万元的修正案获得了高票通过。恳谈会上力挺文昌阁修建的毛建国代表在接受记者采访时表示：“镇政府领导跟我们做了解释，该项目要分步进行，资金会逐年追加。”据悉，95万元中的50万元，用到了代表呼声更高、群众反映强烈的“天网工程”上，以此来加强社会治安。
“恳谈，保障了公共财政更好地为人民服务，同时也增进了代表对政府的信任和理解。”王晓宇说。
上午的恳谈会持续了近3个小时，在临近会议结束时，依然有代表举手示意，要求发言。会后，陈荣根代表对记者说：“在人代会上，这样的预算恳谈会我是第一次参加。以前的预算总感觉只是政府几个人定的，我们代表只是举举拳头，而这次不一样了，人大代表真正参与到预算中来了，希望这样的恳谈会以后能多搞几次。”
虽然人大代表对政府预算的恳谈，泽国还是第一次开展，但“民主恳谈”这4个字早已成为温岭市的一个响亮品牌。民主恳谈会始于1999年，8年来不断进行制度化的探索和推广。2004年3月，温岭民主恳谈获得第二届中国地方政府创新奖。其后，民主恳谈被引入基层人大体制。2005年７月，新河镇人大首次运用民主恳谈方式讨论、审议政府预算。“参与式预算”由此在温岭诞生。
“参与式预算”是指人大代表和普通民众可以在镇人代会上“参与”政府预算的审查，他们对政府的“花钱计划”发表意见并促成政府预算的调整。这项改革将协商民主与预算审查结合起来，在国内首开先河。
“泽国实验”延续了参与式预算改革的轨迹。世界与中国研究所所长李凡评价说：“温岭市的民主恳谈从10年前开始发展的时候，是在村和乡镇一级而且是在体制外进行，经过乡镇一级的公共预算改革已经将民主恳谈的这种协商机制从体制外引入到乡镇人大、政府的体制内。”
第一次“民众恳谈”
在这次公共预算改革的实验中，另一群主角的抢先亮相，则进一步扩大了预算的民意基础。
“手心手背都是肉，不能‘挖’了对小学的教育投入，填补给中学！要‘割’就让镇领导们再看看，‘割’点哪个项目的‘裙边’来补，不能亏了教育！”阶梯教室里，来自泽国镇湖亭村的王大伯一句幽默的话引来了大家会心的笑声。
2月20日上午，在温岭市泽国二中的教室里，197名随机抽样产生的民众代表正在对镇2008年财政预算进行民主恳谈，并提出各自的意见。镇党委书记赵敏表示，让民众广泛地参与到财政预算中来，有利于提高预算的透明度，提高政府决策的民主化和科学化。
据悉，2005年开始，泽国民众对政府城建项目决策的恳谈已进行了3次。而对政府整年财政预算的民主恳谈，这还是第一次。
2005年、2006年泽国的民主恳谈采用了“乒乓球摇号”的抽样方式——按照1000人口以上每村4人、1000人口以下每村2人的原则，确定了民意代表分配比例，全镇每户人家都分到一个号码，写有哪家号码的乒乓球被抽中，哪家就可派出1名代表参会。
据介绍，这次的197名民众代表则是依据村民选举名单利用Excel软件随机抽样产生。代表经过抽签被分成13个小组，对2008年财政预算进行分组讨论。上午和下午分两场召开全体会议，将每个小组讨论会上民众代表意见比较集中的问题提交大会恳谈。主持人要求发言者阐明所提意见的理由，并在会场上进行“辩论”，最后再由政府组成人员与之互动。
“这种以现代科学统计的随机抽样形式选出民意代表，并通过民主恳谈的形式让群众参与财政预算的讨论，是温岭市的首创。”澳大利亚塔斯马尼亚大学政府系教授何包钢说。
应邀出席本次民众恳谈会的63位镇人大代表全程旁听了整天的会议。在场旁听的一位人大代表感言：“这是人大代表收集民意的一个很好的平台。”
“那天，老百姓讨论得很激烈。”作为旁听人员的柳素莲代表对当天会场情景依然记忆犹新。“群众的眼睛是雪亮的。他们有人从预算报告中一个角落里挖出数字，要求官员说出个所以然来。”
“老百姓的这种意识和勇气，对我们这些人大代表触动很大。”柳素莲说。
根据民众的意见，镇政府经讨论决定，从农村基础设施建设“村村新项目”中调出40万元，作为困难村基础设施补助；农村困难老人生活补助从原来预算安排的2万元，提高到10万元。共作了4项预算的调整。
记者观察发现，20日民众代表恳谈的许多问题出现在了29日的人大代表恳谈会上。而且，20日参加恳谈的其中10位民众代表也被邀请旁听了人代会的恳谈，他们对人大代表在会上的表现十分满意。
这显然不是巧合。郎友兴教授认为，“‘泽国实验’的民众代表与人大代表互动表明，人大决策的合法性正朝着拓展民意基础方向发展，而民意正不断地化为合法性的决策。”
第一次“预算100％透明”
民众代表和人大代表之所以能在两次的恳谈会上对预算项目如此明察秋毫，是因为泽国镇政府编制出了一本用绿色硬纸作封面，A4纸打印出来的长达48页的《泽国镇2008年财政预算支出测算表》。这本册子对2008年泽国镇24852.3万元的财政预算提供了极为详细的预算开支清单，100％地呈现给了大家。有民众代表反映，“这个预算开支清单比我们家里开支列出的账目还要细”。
值得一提的是，预算报表中，将长期处于“灰色”状态、讳莫如深的公务费也一并和盘托出——在职人员8000元/人·年，招聘人员2000元/人·年。这让长期致力于基层公共预算改革研究和观察的李凡教授感叹不已：“到目前为止参与式预算搞得最细的算是泽国这张测算表了。”
“事实上，只有细化了的预算才有交付审议的意义。”郎友兴教授一语中的。
预算报告一经人代会通过就不能改动，政府官员要做的就是按部就班“照单点菜”。预算改革带来的变化，在实际工作中开始显现。仅以招待费开支为例，两次到泽国采访，记者切身体会到了政府一切从简的招待方式。与泽国镇政府有过多次合作的何包钢教授对此也深有感触。他说：“现在明显感受到公务用车少了。我们很多时候都是打的去镇政府的，吃饭一般也都在食堂。”一位镇政府工作人员告诉记者，现在连打印纸张，各部门都要精打细算。透明预算带来的实际影响由此可见一斑。
相关链接：“第一次”的思考
“第一次否决”、“第一次恳谈”、“第一次预算100％”……“泽国实验”带给了我们诸多的惊喜。然而，任何的一项改革都附带着不确定的风险。泽国的这一次，是昙花一现的第一次，还是一项新制度的诞生；是人走茶凉前的第一次，还是改变政治生态的开端……诸多的第一次背后，留给了人们诸多的思索。
中央编译局副局长、地方政府创新奖发起人俞可平指出，一项地方政府创新的诞生和延续要具备三个条件：压力、激励、制度。而制度是激发和保持政府创新动力的最可靠保障。
“一种地方政府的创新，无论其效果多好，多么受到群众的拥护，如果最终不用制度的形式得到肯定和推广，那么，这种创新最后都难以为继。”俞可平说。
温岭市人大常委会的同志告诉记者，参与式预算恳谈将作为一项制度在全市范围内推开。按照温岭市人大常委会的设想，2009年会再增加两三个乡镇参与试点，实施“参与式预算”的乡镇将占到整个温岭乡镇总数的70％以上。更值得一提的是，“参与式预算”不仅横向拓展，而且还开始了纵向“升级”。据悉，温岭市的政府主要组成部门，如教育、城建、交通、农业等大部门，都要进行参与式预算的改革。今年1月，温岭市交通部门的预算编制，就率先引入了民主恳谈的形式。
这些积极信号的不断释放，让人们有理由相信“泽国实验”之路定能渐行渐宽。
当然，要想“泽国实验”走得更远，还有许多工作要做。诸如，民众代表与人大代表的互动如何才能更加经常、更加紧密？通过随机抽样方式所产生的民众代表是否有议政热情和议政能力？民众代表的误工补贴对于财政困难的乡镇而言是否会成为负担？预算报告在人代会上被否决又该如何应对？怎么样才能把恳谈会组织得更为有序、更富成效？诸多问题还有待理论工作者和实践操作者的进一步探索和解答。
