编者按：最近，全国人大农业与农村委员会主任委员王云龙，副主任委员孙文盛、张中伟、尹成杰、房凤友、刘振伟，委员华福周、李殿仁、王明义等分别就农村社会保障体系建设情况，赴北京、上海、天津、河北、山东、湖南、四川、广西和河南等省（区、市）进行了调研。从调研情况看，改革开放特别是中共十六大以来，各地认真贯彻中央统筹城乡经济社会发展的重大战略部署，不断深化农村社会保障制度改革创新，积极推进农村社会保障体系建设，取得了较为明显的成效。同时，各地也反映，推进农村社会保障体系建设还存在一些突出问题和主客观制约因素，需要加大投入，完善制度，因地制宜，循序渐进。为此，中国人大杂志记者专访了全国人大农业与农村委员会主任委员王云龙。
记者：通过调研，你们看到的农村社会保障体系建设基本情况是怎样的？
王云龙：我国的农村社会保障体系是以农民社会养老保险、失地农民社会保障、农民工社会保障、农村低保、农村社会救助（包括农村灾害救助）、五保户供养、农村社会福利事业和新型农村合作医疗等为基础的制度体系。经过多年探索，农村社会保障工作有了一定的发展。从所调查的9省（区、市）看，主要有以下几个特点。
首先，制定了农村社会保障体系建设的政策法规。
在新农合方面，各地根据中央关于新农合工作的要求，出台了配套规章，筹资标准、补助水平逐步提高，推进力度较大。农村最低生活保障方面，各地都出台了政策性文件，如湖南省制定了专门实施办法，山东省制定了实施意见和农村低保资金使用管理办法等，促进了农村低保工作的规范化。在养老保险方面，一些地方积极探索新型农村社会养老保险试点，出台了制度性规定。如北京市制定了新型农村社会养老保险试行办法，2008年出台了城乡居民养老保险办法，打破城乡户籍界限，实现了城乡居民统一的养老保障制度。天津市2008年出台了关于进一步完善社会保险制度的意见，建立了农村社会养老保障制度。此外，各地还就被征地农民参加社会保障、农村社会救助、五保供养等建立了较为规范的制度。
其次，农村社会保障资金投入增加，保障覆盖面逐步扩大。
财政投入增加。各地对新农合补助、农村最低生活保障、农村社会养老保险、农村五保、农村社会专项救助等的财政支持力度不断加大，补助标准有所提高。新农合自2003年试点以来，财政补助增加较快。河北、广西等省区由最初的地方财政和中央财政补助不超过20元，增加到2008年的80元。山东省2008年新农合人均筹资标准为87.6元，其中85%来自于各级财政。北京市对新农保享受待遇人员发放每人每月280元的基础养老金，对全市50多万60岁以上没有社会养老保障的老人每人每月发放200元福利养老金，全部由市区财政负担。2008年天津市财政安排农村社会保障资金9.6亿元，比2007年增加49%，2009年预算安排14.9亿元，比上年增加55%。
保障覆盖面逐步扩大。新农合覆盖面逐步扩大，多数地方都在85%以上，有的地方超过90%。山东省农民参合率达到了97%。河北省青县探索实行农村合作养老，目前该县参加合作养老的村占87%。北京市实行新农保后，农民参保率由2007年的36.6%大幅跃升至2008年的85%。
保障水平有所提高。由于财政补贴水平的提高，使农民参加社会保障的受益程度提高。新农合的报销病种范围扩大，比例上升，住院补偿“封顶线”提高，有的地方达到18万元。河北省迁安市、唐海县等开展新农保试点后，财政发放养老金补贴每人每月60元。北京市发放基础养老金后，月养老金水平由过去的120元提高到400元。山东省2008年农村低保年平均保障标准1053元，月人均补助50元。河北省全面建立农村最低生活保障制度，年保障标准972元，月人均补助44元。天津市农村低保标准由2006年的年均1500元增加到2008年的2400元。
上海市积极探索被征地农民社会保障办法，实行被国家征用土地留置制度，将征地5%-10%的指标留给集体，用来发展经济，解决农民就业和社会保障等问题。同时，采取宅基地置换挂钩方法，保护农民合法权益。
其三，农村社保资金监管得到进一步重视。
吸取有的地方对社保资金监管不力，造成人民群众财产损失的教训，农村社会保障资金的监管得到进一步重视。例如对新农合资金，各地都采取了有效措施：一是建立新农合基金专用账户，实行专户存储、专款专用，实行收支两条线管理；二是建立了监督、审计和公示制度；三是认真进行考核、评估，对基金筹集、管理和使用中的薄弱环节开展监督检查；四是通过建立定点医疗机构准入、退出和考核制度，确定基本药物目录，加强药品价格和费用管理，保障农民权益，维护资金拨付安全。北京市2007年进行新农合信息化建设，目前已在部分区县实现了补偿结算在线实时动态审核，既提高了工作效率，也最大限度减少了管理漏洞。
上海市建立了较为完善的社会保障公共服务体系，形成了市、区（县）、街道（乡镇）、居委（村委）四级社会保障管理服务网络，通过一站式服务，方便参保单位、个人咨询和办理养老保险、医疗保险、社会保险、工伤保险等社会保障业务，同时也方便了对资金使用的监管。
其四，在城乡社会保障制度有效衔接方面进行了积极探索。
按照中共十七届三中全会提出的创造条件探索城乡养老保险制度有效衔接办法的精神，有的经济条件较好的地方，对此进行了大胆探索。北京市在养老保险方面，开始实行城乡统一的社会养老制度，城乡居民养老保险缴费、待遇一致，制度可以有效衔接，农民转为城镇居民参加城镇职工养老保险的，农保缴费年限可按城镇职工养老保险缴费折算。参加城镇职工养老保险的农民工到达领取年龄时不符合按月领取条件的，可按一次性待遇政策，将资金转入农保机构，建立个人账户，享受农保待遇。农民工加入城镇职工养老保险履行了与城镇职工同等义务的，退休时可以享受同等权利。天津市一些区县也在探索农民养老保险、农民工社会保障、失地农民社会保障的城乡接续办法。
记者：你们在调研中发现农村社会保障体系建设还存在哪些问题？
王云龙：从9省（区、市）调查的情况看，尽管我国农村社会保障工作推进力度较大，但也存在不少需要进一步研究和解决的问题，主要有以下几个方面。
一是农村养老保障基本制度尚不完善。当前，新农合已经有了基本制度框架，农村最低生活保障也已经有全国性的指导文件，农村五保供养有了行政法规，农村社会救助、农村社会福利事业也都有相应规定，上述几方面可以说基本上有章可循。目前缺乏全国性基础制度的是农村社会养老保险。各地反映，上世纪90年代，各地按照民政部1992年颁发的《县级农村社会养老保险基本方案》以及本地方实施办法，开展了以个人缴费为主，集体补助为辅的“老农保”，先后经历了试点、逐步推进、全面铺开和清理整顿阶段，目前这项工作处于停滞状态。对于新型农村社会养老保险，还缺少一个全国性的指导意见，一些地方探索开展新农保制度，制定了相应的实施办法，但在缴费标准、政府补助、保障方式和保障水平等方面做法不一，差别较大。
农村社会保障的新老衔接、城乡衔接、地区衔接，也缺乏制度规定。由于农民工就业不稳定，身份可能随时转换，相应的养老制度安排也会不同，如何衔接目前还没有很好解决。在医疗保险方面，一些地方要求农村中小学生加入城镇居民基本医疗保险，但同时农村以家庭为单位参加新农合，二者的衔接也要加以研究，避免农民重复参保，增加负担。又如，在注重解决新的被征地农民社会保障问题的同时，对历史遗留的被征地农民社会保障如何解决，也没有明确的规定。“新农保”实施后，如何与“老农保”衔接，也是迫切需要解决的问题，等等。
二是农村社会保障资金不足，城乡差距较大。目前，各级财政对农村社会保障的投入较少。社会养老保险方面，全国参加农村养老保险共6000万人，其中有地方政府补贴的仅有1000万人，中央财政没有补助。一些中西部地区反映，县级财政困难，缺少开展农村社会保障工作的资金。当前很多集体经济基本没有来源，社会保障体系建设中要求集体负担的部分很难落实。被征地农民社会保障方面，很多地方反映现行征地补偿标准低，不足以支付被征地农民社会保障费用。有些地方反映，土地补偿费和安置补助费仅相当于当地城镇职工1.2年的平均工资和5年的农民人均纯收入。
农村社会保障水平还比较低，城乡差距大。在农村低保方面，还没有做到应保尽保。湖南省农村贫困人口占农村总人口的5%，享受低保的还不到3%。广西壮族自治区在农村贫困线以下人口有234.39万人，只有180.5万人纳入了低保，该区一些贫困地区反映，农村低保补助标准仅为每年683元。山东省反映，新农合筹资标准较低，2008年农村居民人均医疗消费230.84元，远超过新农合人均筹资87.6元。新农合保障主要是在大病住院方面，报销比例较低。天津市反映，2008年新农合报销比例平均为35%，而城镇居民医保报销比例为55%。全国农村养老保险待遇水平约为月人均80元，不到城镇职工养老保险待遇的十分之一。湖南全省农保养老金月人均仅15元。山东省2008年城市低保人均月补差138元，而农村低保人均月补差为50元。
三是管理体制、机制需要完善。农村社会保障管理主要涉及民政、人力资源和社会保障、卫生等多个部门，各管理机构如何加强协调协作，形成合力，齐抓共管，提高决策部署的科学性，增强工作推进的有效性，避免信息和资源浪费，需要认真研究。
记者：根据调研了解到的实际情况，您觉得今后在完善农村社会保障体系工作中应当注意哪些问题？
王云龙：首先是要进一步提高对健全农村社会保障体系重要性的认识。加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，保障人民基本生活，是中共十七大提出的明确要求。贯彻广覆盖、保基本、多层次、可持续原则，加快健全农村社会保障体系，是中共十七届三中全会提出的明确要求。完善的社会保障制度具有互助共济和收入支持等功能，是落实城乡统筹发展的重要途径，对维护社会稳定具有重要作用。在当前应对金融危机的过程中，健全完善的农村社会保障体系，也是刺激农村消费、扩大内需、拉动经济增长的重要举措。一项对我国的初步研究表明，城市家庭每增加一个有保障的人口，家庭消费支出将增加1041元；农村家庭每增加一个有保障的人口，家庭消费支出将增加483元。发挥社会保障体系的消费乘数效应，对于释放农村消费需求具有重要作用。因此，要把增加农村社会保障投入作为扩大内需的重要措施，把健全农村社会保障体系作为扩大农村需求的长效机制。
其次是要切实加大对农村社会保障体系建设的投入。建立和完善农村社会保障制度，不断提高农村社会保障水平，逐步缩小城乡差距，关键在于政府增加农村社会保障投入。建议将建立新型农村社会养老保险制度作为投入的重点，较大幅度地增加中央和地方财政投入。在当前金融危机的情况下，更要加大投入力度。要合理确定中央和地方财政分担比例，中央财政投入主要向中西部地区倾斜。在重点推动新型农村社会养老保险的同时，视财力状况逐步提高农村最低生活保障、新农合、农村五保供养、农村社会福利事业的保障水平。
另外要加快农村社会保障制度建设。加快农村社会保障制度建设，建议进一步完善相关法律、法规：一是修改土地管理法，进一步完善对被征地农民社会保障的相关规定，提高征地补偿安置水平，完善征地程序，增加社会保障费用，提高被征地农民的保障水平。二是建议国务院抓紧制定“自然灾害救助条例”、“农村最低生活保障条例”和“城乡医疗救助条例”，增强农村社会保障工作的规范水平。三是尽快出台全国性的农村社会养老保险指导意见，在全国范围内建立基本的、统一的农村社会养老保险制度框架，使农村社会养老保险工作有章可循。在制定出台农村社会保障各项制度的过程中，要从实际出发，统筹考虑城乡衔接、新老衔接、地区衔接问题，切实保障农民权益。要着眼于城乡统筹的社会保障制度框架，在制度设计上为城乡社会保障关系接续留好接口。
此外还要加强管理，健全机制。要切实加强对农村社保资金的管理和监督，制定严密的使用管理办法，切实防范风险，确保资金安全使用，积极探索资金保值增值的办法。农村社会保障体系包含多项内容，涉及多个管理部门，政策规定和工作环节较多，需要各部门加强协调和合作，建立统一协调的工作机制，提高决策的科学性，提高管理水平和工作效率。要加强信息化建设，逐步实行网络化管理，通过公开、透明、便捷的方式，以方便信息沟通，方便各部门协调工作。
