谈在人大设立代表联络机构

    胡锦涛同志在党的十八大报告中明确提出在人大设立代表联络机构，非常振奋人心。这是支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力的一个实在的、具体的举措，是加强人大自身建设的一次重大的、适时的契机，是更好地发挥人大代表作用的一项重要的、基础的工作，对坚持走中国特色社会主义政治发展道路和推进政治体制改革有深远意义。

    一、法律和有关文件对人大设立有关机构的规定

    1954年9月通过的全国人大组织法，规定全国人大常委会设立办公厅，在秘书长领导下工作。1955年2月，全国人大常委会根据党中央的有关精神作出《关于设立全国人民代表大会代表办事处的决定》，规定在省级和一些全国人大代表人数较多的市的人民委员会设立全国人大代表办事处。办事处酌设秘书1人至3人，为住在本地的全国人大代表办理秘书工作。在代表人数较少的市、县，由当地人民委员会指定专人兼办代表的秘书工作。在有代表的部队中，由政治部指定专人兼办代表的秘书工作。全国人大代表办事处的建立，可先在若干城市试办，取得经验后，再普遍推行。1979年7月通过的地方组织法，规定在县级以上地方各级人大设立常委会，常委会根据工作需要设立办事机构。1982年12月通过施行的全国人大组织法，以及后来对地方组织法的修改，分别规定常委会根据工作需要设立工作委员会或者设立办事机构和其他工作机构。1987年6月，全国人大常委会制定并印发各地的《关于全国人大常委会加强同代表联系的几点意见》，明确全国人大常委会和省级人大常委会共同联系全国人大代表，并且提出加强全国和省级人大常委会的代表联络机构，充实人员，使联系代表工作得到组织保证。1992年4月通过施行的代表法明确规定，县级以上的各级人大常委会应当采取多种方式同本级人大代表保持联系，县级以上的地方各级人大常委会应当为本行政区域内的代表执行代表职务提供必要的条件，县级以上的各级人大常委会的办事机构应当为代表执行代表职务提供服务。

    2005年5月，中共中央转发《中共全国人大常委会党组关于进一步发挥全国人大代表作用，加强全国人大常委会制度建设的若干意见》（简称中央9号文件）。中央9号文件明确规定，进一步发挥全国人大代表的作用，支持、规范和保证其依法履行职责和行使权力。要为代表在大会闭会期间的活动提供必要的条件和保障。省级人大常委会可以在其办事机构内设立全国人大代表联络处，根据本选举单位选出的全国人大的人数，确定必要的工作人员，为代表开展活动、履行职责提供服务。代表联络处的业务工作受全国人大常委会办事机构指导，工作经费由全国人大常委会办事机构补助。2010年10月，全国人大常委会对代表法作出了修改的决定。这次修改的一个突出亮点，就是加强了对代表的履职保障。在完善人大常委会组织本级人大代表开展闭会期间活动等的同时，明确规定县级以上的各级人大常委会的办事机构和工作机构是代表执行代表职务的集体服务机构，为代表执行代表职务提供服务保障。

    二、人大设立有关机构的历史沿革和现状

    根据全国人大组织法等的有关规定，全国人大常委会在建立之初就下设办公厅，办公厅又下设若干处室或者组。全国人大常委会于1979年2月设立法制委员会，1983年9月改为法制工作委员会，下设若干室。1983年6月全国人大在设立民族委员会的同时又增设5个专门委员会，后来在七、八、九届时又各增设1个专门委员会，专门委员会下面都设有办事机构。全国人大常委会于1998年12月设立预算工作委员会，下设若干室；1997年6月和1999年12月分别设立香港特别行政区基本法委员会和澳门特别行政区基本法委员会，并于2005年底把港澳两个基本法委员会的办事机构进一步搞实。全国人大及其常委会设立的这些机构，主要的职责是为全国人大及其常委会依法行使职权服务，同时也都不同程度地做全国人大代表的联络工作。特别是1984年全国人大常委会办公厅下设的政法室改为联络局（2007年2月对外加挂全国人大常委会代表资格审查委员会办公室的牌子），其职责是专门从事与全国人大代表和地方人大的联络工作。目前，全国人大常委会的办事机构和工作机构包括：全国人大常委会的办公厅、法制工作委员会、预算工作委员会、香港特别行政区基本法委员会、澳门特别行政区基本法委员会和全国人大各专门委员会的办事机构。根据地方组织法等的有关规定，县级以上地方各级人大常委会设立的办事机构和工作机构包括：本级人大常委会办公厅（室）、若干工作委员会或者室、处、科等，省级和设区的市级人大专门委员会也设有自己的办事机构。省、自治区的人大常委会可以在地区设立工作机构。目前，县级以上地方各级人大或者其常委会都设立了专门联络人大代表的机构，其中在省级，这些机构基本上都是正局级的机构，有的是人大的专门委员会或者是常委会的有关代表联络（工作）室，大部分是常委会的工作委员会。

    1955年2月全国人大常委会关于在地方设立全国人大代表办事处的决定，由于众所周知的原因，后来并没有得到很好地执行。按照2005年中央9号文件的精神，各省级人大常委会在其办事机构或者工作机构内陆续设立了全国人大代表联络处，配备专职工作人员，为所在地的全国人大代表依法履职提供服务保障。一些设区的市级、县级的人大常委会也根据中央9号文件的精神和本地实际，在其办事机构或者工作机构内设立了上一级的人大代表联络机构或者配备必要的专门工作人员，与上一级人大常委会共同做好人大代表依法履职的服务保障工作。

    三、在人大设立代表联络机构势在必行

    （一）是完善人大代表联系群众制度的需要

    我国的人大代表，是国家权力机关的组成人员，代表人民的利益和意志依法参加行使国家权力。我国的人大代表与西方议员一个本质区别，就是西方国家议员都是专职政客，是某党、某派的代表，大部分时间都在议会里开会，与选民的联系不够紧密。我国的人大代表来自各个地区、各个民族、各个方面，来自各行各业，具有广泛的代表性。平时仍然生产工作和生活在人民群众之间，与人民群众保持天然的、紧密的联系，对宪法、法律，对党和国家的大政方针贯彻实施情况体会最深刻，对现实生活中的实际问题了解最深入，对民生方方面面的问题感受也是最直接的，因而能够更全面地了解和反映人民群众的意见、愿望和呼声，这是我国人大代表制度的重要优势。人大代表不设个人工作室，这是由我国国情决定的，是由我国人大代表的兼职制所决定的，不同于西方议员的情况。

    那么人大代表怎么深入群众、联系群众呢？根据代表法的规定，人大代表依法在本级人大会议期间的工作和在闭会期间的活动都是执行代表职务。人大代表通过参加会议的方式依法行使职权，在闭会期间的活动由人大常委会组织，以集体活动为主，以代表小组活动为基本形式。代表同时采取其他多种方式与原选区选民或者原选举单位、人民群众保持密切的联系。人大代表不脱离各自的生产和工作单位，经常听取和反映原选区选民或者原选举单位、人民群众的意见和要求，回答原选区选民或者原选举单位对代表工作和代表活动的询问，努力为人民服务，并接受原选区选民或者原选举单位的监督。由于绝大多数人大代表是兼职的，平时工作在各地、各条战线、各个岗位，个人不配备专门的工作班子和助手，这在客观上就决定了必须要由人大设立代表联络机构，为人大代表依法履行职责提供服务保障。我国的人大代表职务具有的国家性、政治性、法定性、工作性、兼职性、常任性的特点，也决定了需要人大有这样的代表联络机构，作为代表依法执行代表职务的专门集体参谋助手，在本级人大会议期间和闭会期间为代表依法从事的工作和活动提供必要的服务保障。全国人大代表分布在各地，完全由全国人大的代表联络机构直接为代表提供服务有诸多困难，所以需要在各省级人大常委会办事机构内设立全国人大代表联络处，而且还需要与各地人大的代表联络机构共同做好服务保障全国人大代表的工作。地方各级人大代表联络机构也是同样的要求。建立和不断完善人大代表联络机构，是为了在组织上、制度上、措施上更好地为人大代表联系人民群众提供保证，确保为人大代表依法履行职责提供必须的服务保障的各项工作落到实处。

    （二）是在新的形势下进一步发挥人大代表作用的需要

    根据代表法的规定，人大代表的作用体现在代表人民的利益和意志依法参加行使国家权力。随着改革开放和现代化建设事业的不断发展，我国的人民代表大会制度不断得到坚持和完善，人大代表工作取得长足进展，代表作用的发挥越来越充分。但在新的历史条件下，人大代表依法履职也遇到一些新的情况和问题，包括一些代表的履职行为不够规范，对代表在闭会期间依法履职的活动缺乏周到的服务和有力的组织，对代表依法履职提供的保障不到位等，影响了代表作用的发挥。2005年的中央9号文件，在充分发挥人大代表的作用，支持、规范和保证人大代表依法履行职责方面，有许多新的规定和进展，特别是在省级人大常委会办事机构内设立全国人大代表联络处，对不断提升代表工作水平具有重要的意义。实践证明，在人大设立代表联络机构不仅是非常必要的，也是非常及时的，行之有效的。党的十七大报告中明确提出，要保障人大代表依法行使职权，密切人大代表同人民的联系。落实这一要求，当然需要组织机构上的保证。2010年10月代表法的修改，赋予人大常委会的办事机构和工作机构新的重要的职责，为建立健全人大代表联络机构提供了更多的法律支撑。党的十八大报告专门讲到要在人大设立代表联络机构，这是人大工作特别是代表工作的一项创新，标志着全国人大代表工作以及地方各级人大的代表工作进入了一个新的发展阶段。这不仅对全国人大代表的作用的发挥，而且对地方各级人大代表作用的发挥，对于坚持和完善人民代表大会制度，都将起到不可估量的作用。

    人大代表工作是人大及其常委会的基础，人大代表联络工作是人大常委会代表工作的重要组成部分，也是需要各级人大共同配合做好的一项重要工作。按照代表法的规定，人大常委会需要同人大代表保持密切联系，人大代表需要同人民群众保持密切联系，这是保障代表依法执行好代表职务的重要方式和途径。这种联系的具体组织协调工作，在人大除了一般的办事机构和工作机构外，特别需要有专门的代表联络机构来承担，来及时了解并向人大及其常委会反映代表的意愿和要求、反映人民群众对代表的期待和监督，为代表依法履行职责提供服务保障。近年来全国人大常委会的有关机构和各地全国人大代表联络处在这方面做了大量卓有成效的工作，受到全国人大代表们的充分肯定。地方人大的代表联络机构也在不断探索中，形成了一套行之有效的代表联络的制度和办法，很好地发挥了集体参谋助手和服务班子的作用。在人大设立和不断完善代表联络机构，有利于进一步整合人大代表工作资源，开创人大代表工作新局面。

    我们要把思想、行动、作风统一到党的十八大精神上来，深刻认识在人大设立代表联络机构的重大意义和要求，认真做好相关工作，以此来进一步加强人大的自身建设，进一步提高为人大代表依法履职提供服务保障的水平和效能，为更好地发挥人大代表作用，坚持和完善人民代表大会制度，在我国全面建成小康社会，做出新的更大的贡献。