浅议乡镇人大代表工作

    在我国目前271万多名五级人大代表中，乡镇这一级的人大代表有198万多名，约占总数的73%。这些代表作用发挥的如何，直接关系到3万多个乡镇人大工作的开展，关系到基层经济与社会各方面的发展，关系到国家的长治久安。需要站在坚持和完善人民代表大会制度的高度，认真研究依法做好乡镇人大代表工作的问题，充分发挥乡镇人大代表的作用。

    一、乡镇人大代表工作的宪法和有关法律规定

    1982年12月公布施行、以后又经过四次修正的我国现行宪法明确规定，乡镇设立人民代表大会，乡镇人大是本级国家权力机关。乡镇的人大代表由选民直接选举，受选民监督。宪法还规定了各级人大包括乡镇人大的职权等。

    1992年4月公布施行的代表法，规定了各级人大代表的法律地位和作用，规定了代表在本级人大会议期间的工作和在本级人大闭会期间的活动，规定了代表执行职务的保障，并对乡镇人大代表执行代表职务作了专门的一些规定。2010年10月代表法的修改，进一步明确了代表的权利和义务，细化了代表的履职规范，加强了代表的履职保障，强化了对代表的监督。同时，明确了乡镇人大主席、副主席负责组织本级人大代表开展闭会期间的活动；乡镇人大代表在本级人大闭会期间，在原来规定组成代表小组，分工联系选民，反映人民群众的意见和要求的基础上，增加规定根据统一安排，开展调研等活动；乡镇人大代表可以参加上级人大常委会组织的代表履职学习；由选民直接选举的代表应当以多种方式向原选区选民报告履职情况等。代表法还规定，国家和社会为代表执行代表职务提供保障。一切组织和个人都必须尊重代表的权利，支持代表执行代表职务。

    1979年通过实施、以后又经过四次修正的地方组织法，具体规定了乡镇人大的职权；规定了乡镇人大设主席，并可以设副主席一人至二人，在本级人大闭会期间负责联系本级人大代表，组织代表开展活动，并反映代表和群众对本级人民政府工作的建议、批评和意见；规定了乡镇人大举行会议的时候选举主席团，由主席团主持会议，并负责召集下一次的本级人大会议，主席团向有关机关和组织交办代表建议、批评和意见等。地方组织法还对地方各级人大的代表工作提出了一般性的要求。

    1979年通过实施、以后又经过五次修正的选举法，规定了各级人大代表的选举原则和程序，并专章对代表的监督和罢免、辞职、补选等作了规定。

    根据宪法和有关法律的规定，上级人大及其常委会对乡镇人大工作有指导、联系和一定的监督关系，特别是对乡镇人大代表工作的开展，县级人大常委会责无旁贷。依法做好乡镇人大的代表工作，也是全党全社会的共同任务。

    二、当前乡镇人大代表工作存在的主要问题

    这些年来，在各方面的共同努力下，依照法律规定和从本地实际出发，乡镇人大代表代表人民的利益和意志参加行使国家权力，在各自的行政区域发挥了重要作用。但与县级以上各级人大的代表工作相比，乡镇人大的代表工作还不尽如人意，其成效与宪法和法律的要求以及人民群众的期望存在一定的差距。突出表现在，乡镇人大一般一年只开一次会议，而且时间短到在不少地方就是半天或者一天，代表在会议期间的工作不充分，人大的许多职权难以落实到位。由于乡镇人大没有常设机构，乡镇人大主席、副主席的地位和作用有限，代表闭会期间活动在一些地方实效不强。一些代表自身的履职热情不高，对代表履职的监督不到位，各方面对代表履职的保障也不充分等。具体表现在如下几个方面：

    一是从乡镇人大代表自身履职的情况看，主要是作为不足的问题。一些乡镇人大代表的代表职务的意识和责任缺乏，不注重自身素质和能力的提高。由于外出打工、出差和其他原因，人大会议经常请假。参加了人大会议，审议时或者一言不发或者言之无物，提不出有份量的议案或者建议、批评和意见。较少参加闭会期间代表活动，不主动联系选民，很少为选民办事，“代表代表、散会就了”的现象突出。特别是一些生产、工作或者居住的流动性比较大的代表，几乎忘记了自己的代表身份。不作为、不会作为、胡作为甚至乱作为的现象，在有的乡镇人大代表身上存在。

    二是从乡镇人大主席、副主席组织代表活动的情况看，主要是组织不力的问题。一些地方乡镇人大主席由乡镇党委书记或者副书记兼任，没有专职副主席和专职工作人员，人大日常工作无力开展，代表工作平时无人过问。乡镇人大主席、副主席的设置不规范，兼而不顾、专而不专以及兼职兼事现象比较普遍，与本地党委中心工作要么配合不紧、要么配合不当，心思没有放在代表工作上，往往是种了别人的地、荒了自己的田。乡镇人大的工作与代表工作和活动的内在联系不紧，代表参与乡镇人大工作不够广泛、不够深入，没有发挥出代表工作是人大基础性工作的应有作用。乡镇人大联系代表的方式方法不多或者不够灵活，代表在闭会期间的活动没有依法组织，没有建立代表活动的专门场所，代表小组没有按照要求定期开展活动。有的乡镇代表除了参加县级人大常委会统一组织的活动之外，基本没有其他任何活动。组织选民对代表的监督办法不多。为代表服务保障工作也不够到位，人员、资金匮乏，代表的档案资料残缺不全。乡镇人大代表工作和活动缺位、不到位甚至错位的现象，在有的地方还比较严重。

    三是从县级人大常委会对乡镇人大代表工作指导和联系的情况看，主要是措施不够的问题。表现在对乡镇人大代表工作的指导针对性、可操作性不强，满足于一般号召和一般要求，缺乏解决具体的、实际的困难和问题的办法和措施。对乡镇人大代表工作联系的方式不够紧密，办法不够多、形式不够灵活。对乡镇人大代表工作的督促检查总结等做的不及时、不到位等。

    四是从社会各方面对乡镇人大代表工作的对待情况看，主要是认识不高的问题。表现在对乡镇人大代表工作重视不足，使代表工作水平不高、保障不力、发展不够平衡，一些组织和个人对代表工作还存在某些偏见或者不当做法，甚至把乡镇人大代表工作当作可有可无的事情。实践中一些乡镇较少有人专职从事人大工作，具体代表工作没有专人负责。人大代表知情知政渠道不宽、信息不畅，代表议案以及建议、批评和意见的办理难以落实。一些地方的乡镇人大办公条件较差，没有交通工具、办公用房、电脑。代表活动经费少，有的难以拨付到位，农民代表误工补贴也没有等。

    上述问题的存在，在一些地方严重影响了乡镇人大代表作用的发挥，影响了作为基层国家权力机关的乡镇人大的形象和权威，影响了基层民主政治以及经济与社会各方面的健康发展，影响了人民代表大会制度在基层的贯彻和落实。

    三、依法做好乡镇人大代表工作的一些想法

    乡镇人大代表工作存在这些问题的原因是多方面的。解决这些问题，需要从多方面入手。

    一是提高思想认识，切实把乡镇人大代表工作作为乡镇人大的基础性工作来抓，当作加强基层民主政治建设基础性工程来抓。要充分认识乡镇人大工作与人大代表作用的关系，充分认识乡镇人大代表工作与基层民主政治建设的关系，切实把乡镇人大工作建立在代表工作基础之上，通过发挥乡镇人大代表作用来夯实基层民主政治的基础，来促进基层经济与社会各方面的发展。地方基层党委要重视和支持乡镇人大代表工作，把其纳入县乡两级党委的重要议事日程，建立和健全领导乡镇人大工作的制度和机制，定期听取乡镇人大代表工作的汇报,研究解决这方面工作遇到的困难和问题。乡镇人大主席、副主席要紧紧围绕乡镇党委的中心工作，依法开展好有关代表工作、组织好代表活动，并在代表工作的总体工作安排、重要活动、重大问题等方面，及时向同级党委请示和报告，取得支持和领导。特别要注意在乡镇人大工作与代表活动之间建立起稳定而有机的联系，使乡镇人大在行使各项职权过程中，真正体现代表的主体作用。要大力宣传代表法，使全社会特别是各级党政机关和国家机关工作人员关心、尊重、支持人大代表依法执行职务，特别是基层党政机关自觉地并且善于利用乡镇人大会议和代表的作用来解决现实生活中的问题，为乡镇人大代表发挥作用创造良好的社会环境。要保证乡镇人大必要的会议时间，运用好这一法定形式发挥代表作用，依法落实好乡镇人大对本行政区域重大事项的决定权、财政预决算的审查权、选举罢免权和监督权。乡镇人大主席最好是专设。要安排好乡镇人大主席、副主席在同级党政干部中的位置，专职的应当安排当上一级人大代表，以便于开展本级乡镇人大代表的工作。乡镇人大的代表工作要与本级的党委中心工作、人大重点工作有机结合，把推动乡镇各方面建设、构建和谐社会与激发代表的履职热情结合起来。县级人大常委会对乡镇人大的代表工作要进行具体、经常的指导。县级人大常委会和乡镇人大要从实际出发，采取集中培训、以会代训、巡回办班、座谈讨论、小组学习、经验交流、发送资料等方法，有计划地组织代表参加履职学习或者培训，协助代表全面熟悉人民代表大会制度、掌握履职所需的法律知识和其他专业知识，不断提高乡镇人大代表的整体素质和依法履职能力。

    二是创新活动方式，依照法律规定和从实际出发来组织好乡镇人大代表在闭会期间的各种活动，密切代表与选民的联系。乡镇人大主席、副主席要负责组织好本级人大代表开展闭会期间的活动，包括统一安排乡镇人大代表开展调研、检查等活动，协助组成代表小组开展活动，组织代表参加履职学习，组织代表向原选区选民报告履职情况等。从方便于、有利于开展代表活动来考虑，要以代表小组作为闭会期间活动的基本形式和重要抓手，以增强代表活动实效为目的，不断创新代表工作和活动的方式方法，使代表履职行为更加贴近群众、贴近民生、贴近基层。一些地方每年尝试或者坚持组织代表对政府部门的工作进行一次工作评议，就有关的法律、法规或者人大通过的决议、决定的执行情况进行一次检查，对政府重点工作、重点工程进行一次视察、调研或者检查等做法，是可以进一步总结和提升的。组织代表开展调研、检查等活动，要注意围绕本地党委的重大决策部署或者中心工作、改革发展稳定重大问题、老百姓普遍关注的热点难点问题、人大当年工作重点、代表议案以及建议、批评和意见的提出和办理来进行。组织代表开展走访选民、接待选民等活动，使代表通过各种方式密切联系选民，努力了解、反映选民的诉求。切实抓好诸如“人大代表之家”等阵地的建设，抓好代表联系网络建设，为代表履职搭建有效的载体和平台，畅通反映民意的渠道，努力帮助人民群众解决一些实际困难和问题。县级人大代表与乡镇人大代表可考虑联动，经过协商采取联合行动对某一问题的解决进行监督或者督促。乡镇人大主席、副主席不要妄自尊大也不要妄自菲薄，在合力配合党委中心工作的现时，要注意依法履行职责，既不越位又不失职，特别要注意专职专心专用于代表工作，切实担负起代表活动组织者的职责。

    三是督促检查，给代表以动力和压力，使乡镇人大代表在自觉接受选民监督的过程中切实依法履职。需要建立一套代表依法履职的激励和约束机制。乡镇人大代表应当模范地遵守、执行和积极宣传宪法、法律、法规和上级人大及其常委会的决议、决定；认真参加本级人大会议，做好会议期间的有关工作；在闭会期间同选民保持密切联系，参加代表小组活动，听取和反映选民的意见要求，并根据安排参加代表履职需要的学习、调研、检查等各项活动，自觉接受选民的监督。乡镇人大代表都要以适合的方式向选民公开代表联系方式，每年联系选民若干人次，经常听取人民群众对代表履职的意见，回答原选区选民对代表工作和代表活动的询问，以多种方式向原选区选民报告履职情况，接待选民来访，努力为选区选民和人民群众办好事、办实事。要建立和健全代表的履职档案。认真总结和积极宣传代表履职的经验和做法，对履职好、群众满意的代表加大宣传力度，并推荐连选连任。对履职不力的代表，也要通过各种方式给以提醒或者督促。原选区选民可以罢免自己选出的不满意的代表的代表职务。

    四是从法律和工作制度上，为乡镇人大代表依法执行代表职务作出更多的组织、程序以及规范的安排，提供更充足的条件和保障。从国家层面上，应当就乡镇人大工作特别是代表工作组织专题调研，及时制定和完善有关法律、法规和制度，对乡镇人大的职权范围、工作方式、活动内容以及经费保障等一系列问题作出规定。可否包括：明确乡镇人大在“乡财县管”的财政体制下如何审查和批准财政预算和预算执行情况报告；完善乡镇人大主席、副主席的在人大闭会期间的职责；实际赋予主席团一定的工作职能，适当扩大乡镇人大主席团的职权，以有利于乡镇人大代表作用的发挥等。在工作层面上，建立健全县级人大常委会组成人员和乡镇人大主席、副主席联系乡镇人大代表制度，包括建立健全代表培训、文件备案、联席会议、工作联动、主任分管制度，参加并指导乡镇人大代表的调研、检查活动等。人大常委会以及“一府两院”要通过制度安排，定期走访代表、组织代表旁听有关会议、向代表通报政情和发送材料、组织代表相关活动、接受代表查询等，努力拓宽代表知情知政的渠道和实际内容。注意规范乡镇人大会议的程序、代表活动的组织以及人大代表档案资料的整理归档。建立健全人大代表学习培训、联系选民、调研和检查、述职报告、履职档案、小组活动等制度，建立规范化的代表活动室。认真督促代表议案以及建议、批评和意见的办理工作，完善相关工作制度。认真落实代表活动经费，切实把代表经费列入本级财政预算予以保障，专款专用，并保障农民代表参加各项活动有交通和误工补贴等。

    乡镇在促进经济发展、增加农民或者居民收入，强化公共服务、着力改善民生，加强社会管理、维护乡镇稳定，推进基层民主、促进乡镇和谐等方面，肩负着重要的职能和任务。坚持党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一，乡镇人大认真行使法律规定的各项职权，乡镇人大代表工作一定会适应形势发展的要求，开创一个新的局面。

    （作者系全国人大常委会代表资格审查委员会办公室主任、办公厅联络局巡视员）