关于以人为本与立法的几个问题

   党的十六届三中全会通过的《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确提出：“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展。”把“以人为本”作为科学发展观的一项原则或者指导思想，这在我们国家还是第一次。党的十六届四中全会通过的决定重申“坚持以人为本、全面协调可持续的科学发展观”。党的十六届五中全会通过的《关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》进一步明确：“发展必须是科学发展，要坚持以人为本，转变发展观念、创新发展模式、提高发展质量，落实‘五个统筹’，把经济社会发展切实转入全面协调可持续发展的轨道。”目前，中国特色社会主义法律体系已经宣布形成。在这一大背景下，“以人为本”作为科学发展观的核心，如何真正体现在立法工作中，值得深入研究。

一、关于以人为本的几个基本理论问题

（一）什么是以人为本

以人为本的含义是什么呢？著名学者黄楠森认为，它是指“人们处理和解决一个问题时的态度、方式、方法，即指人们抱着以人为根本的态度、方式、方法来处理问题，而所谓根本就是最后的根据或最高的出发点与最后的落脚点。”[1]高尚全同志则认为，以人为本“就是把人民的根本利益作为一切工作的出发点和落脚点。”[2]其实，以人为本就是要充分尊重人性，因应人的情感，体现人文关怀，保护人的正当权益，善待全社会的每一个人，就是在各项工作中要以所有人的利益作为出发点和最后归宿。

（二）以人为本不同于以民为本或以人民为本

有人认为，以人为本就是以民为本，或以人民为本。“对于共产党人来讲，以人为本的实质在于‘以民为本’、‘以人民为本’”[3]。应该说，这是不够准确的，因为它们各自所指的范围是不一样的。

首先，从历史的角度说，“以民为本”中的“民”，是相对于统治者来说的，尤其是在封建社会中，它是相对于皇帝或者国君而言的。早在《尚书·五子之歌》就有“民惟邦本，本固邦宁”的说法。这是我国民本观念最早的源头和最为典型的表达。在之后极其漫长的封建社会里则有着更丰富的民本思想（或思潮）。比如，经历殷周、春秋、战国三阶段，历时千余年而形成的先秦民本思潮，就是我国历史上一座特殊的“思想库”，其内容颇为壮观。虽然“以民为本”从字面来讲是“以国民为国之根本”，但其根本立场是在君主方面，所回答的是君主应该以何者为本的问题，因而是君主专制的产物。[4]不过，在当今的中国，“民”是指民众、群众，不包括领导者。

其次，“人民”是一个政治概念，与它相对的是“敌人”。“人民”不仅包括“民”即民众，而且还包括领导者。

而“人”则是与“物”相对应的，所以，相对于“民”和“人民”来说，“人”的范围是最为广泛的，指的是人人、所有的人。明确并强调这一点，是十分必要的，这有利于中国共产党从一个革命党转变为执政党，也有利于党的执政方式和领导方式的根本转变。因为“革命党首要的任务就是分清谁是我们的敌人，谁是我们的朋友。它只为朋友服务。但是在‘以人为本’的改革观下，革命党要向执政党转变，不再有原来简单的敌人和朋友的两重划分。”[5]而且，强调“以人为本”并把它作为科学发展观的核心，也是进一步扩大中国共产党执政基础的必然要求。

（三）以人为本与人文主义、人道主义和人本主义

人文主义、人文主义的、人文学这几个词的拉丁文humanitas本身源于古希腊paideia(指包括语法、修辞、逻辑、算术、几何、天文、音乐等文科学科)，其所根据的是希腊人的这个观点：“这是发扬那些纯粹属于人和人性的品质的途径。”[6]所以，人文主义不管是就其作为一种传统来说，还是就其作为一种学问而言，它都是更为早出的。而这一点在我国以往的讨论中却区分得不甚严格，并存在着一定的误解。[7]对此，董乐山认为：“人道主义原来本是人文主义在一定历史条件下产生的新内涵，也就是为了强调人文主义这个新含义时所采用的译法，……但是人道主义一词一经在汉语中确立，它就具有了独立存在的涵义。有人不仅把它同人文主义视为两种不同的概念，甚至把它们对立起来，认为人文主义不过是狭义的人道主义，完全颠倒了两者的关系。”[8]的确，“‘人文主义’一词本身不论在古代世界或者文艺复兴时期都还没有出现。它是迟至1808年才由一个德国教育家F.J.尼特哈麦在一次关于古代经典在中等教育中的地位的辩论中，最初用德文humanismus杜撰的”。[9]后来，瑞士历史学家布克哈特在《意大利文艺复兴时期的文化》一书中，确定了文艺复兴与人文主义的同一性。当然，这在历史上引起了长期争论。

如英国学者布洛克所说，对“人文主义、人文主义者、人文主义的、以及人文学这些名词，没有人能够成功地作出别人也满意的定义”[10]。因此，他“不把人文主义当作一种思想派别或者哲学学说，而是当作一种宽泛的倾向，一个思想和信仰的维度，一场持续不断的辩论。”[11]而这种“倾向”、“维度”、“辩论”等则都是以人为中心的。

20世纪80年代初，我国有过一场人道主义争论。在那场规模很大的争论中，人本主义、人道主义和人文主义在本质上是差不多的，都承认人是根本，人道就是人的本质，人文也即人的精神、人的精华。20世纪90年代前后，我国还有过一场有关人文精神的大讨论。这两次大的讨论都有力地提升了我国对于人、人性、人道、人权等的认识。

“以人为本”与人文主义、人本主义和人道主义之间既有区别又有联系。这里，且不说人文主义、人本主义和人道主义有马克思主义与非马克思主义之分，单就马克思主义的人文主义、人本主义和人道主义来说，它显然是“以人为本”的理论依据。科学发展观要求坚持“以人为本”，因为发展的目的是要促进人的全面发展与进步。这是科学发展观的本质和核心，也是社会主义本质的集中体现。总之，坚持“以人为本”，就必须尊重人性、人道和人权，体现人文关怀。所以，我们应当在马克思主义指导下，认真研究人文主义、人本主义和人道主义等等关于人的学问，从而增强贯彻落实“以人为本”精神的自觉性和主动性。这对于没有经历过像西方国家的文艺复兴和启蒙运动的我国来说，显得尤为迫切与必要。

二、人道主义和人权是马克思主义的重要内容之一

“以人为本”的核心无疑是人道主义和人权。而“尊重人权实际上就是一个人道主义原则，人权和人道二者是不可分的。”[12]研究人道和人权都必须首先弄清人的概念与本质。

（一）关于人或人性

首先，马克思和恩格斯十分重视对人的研究。在《德意志意识形态》中，马克思、恩格斯针对黑格尔派的唯心主义观点，强调指出，全部人类历史的第一个前提无疑是有生命的个人的存在，而这些个人的肉体组织以及由此产生的个人对其他自然的关系则是第一个需要确认的事实。[13]

其次，马克思不仅强调人是“有意识的存在物”[14]，而且批判旧唯物主义“对对象、现实、感性，只是从客体的或者直观的形式去理解，不是把它们当作感性的人的活动，当作实践去理解，不是从主体方面去理解。”[15]恩格斯还明确指出：“人来源于动物界这一事实已经决定人永远不能完全摆脱兽性，所以问题永远只能在于摆脱得多些或少些，在于兽性或人性的程度上的差异。”[16]在这里，所强调的是人的自然性。就是说，人不仅有社会性和主观性的一面，还有其作为自然界组成部分的自然性和客观性的一面。

第三，马克思和恩格斯还对人的本质作出明确界定。早在1844年，马克思就在《詹姆斯·穆勒〈政治经济学原理〉一书摘要》中认为：“人的本质是人的真正的社会联系。”[17]而后，马克思在《关于费尔巴哈的提纲》中写道：“人的本质不是单个人所固有的抽象物，在其现实性上，它是一切社会关系的总和。”[18]恩格斯在《反杜林论》中则明确指出：“一切人，作为人来说，都有某些共同点，在这里共同点所及的范围内，他们是平等的，这样的观念自然是非常古老的。但是现代的平等要求是与此完全不同的；这种平等要求更应当是从人的这种共同特性中，从人就他们是人而言的这种平等中引申出这样的要求：一切人，或至少是一个国家的一切公民，或一个社会的一切成员，都应当有平等的政治地位和社会地位。”[19]

需要说明的是，我国以往曾强调只有具体的人性，没有抽象的人性。毛泽东在《在延安文艺座谈会上的讲话》中说：“有没有人性这种东西？当然有的。但是只有具体的人性，没有抽象的人性。在阶级社会里就是只有带着阶级性的人性，而没有什么超阶级的人性。我们主张无产阶级的人性，人民大众的人性，而地主阶级资产阶级则主张地主阶级资产阶级的人性，不过他们口头上不这样说，却说成为唯一的人性。有些小资产阶级知识分子所鼓吹的人性，也是脱离人民大众或者反对人民大众的，他们的所谓人性实质上不过是资产阶级的个人主义，因此在他们眼中，无产阶级的人性就不合于人性。”[20]毛泽东的这一看法，是周恩来、刘少奇同志等都认同的。1961年，周恩来针对有人认为《达吉和她的父亲》是“温情主义”，是“人性论”——“父女相会哭出来就是人性论”的看法，指出：“一切都套上‘人性论’，不好。”然后引证毛主席《在延安文艺座谈会上的讲话》有关人性的论述，接着说：“可是现在还有人在那里定框子，一个框子把什么都框住了，人家所说所做不合他的框子，就给戴帽子，‘人性论’、‘人类之爱’、‘温情主义’等等都戴上去了。”[21]

实际上，毛泽东并没有反对就人性进行理论上的抽象。人的确都是处于具体的社会中的，人性是具体的，具有阶级性，但具体蕴含着抽象，特殊蕴含着普遍，反过来，抽象体现于具体中（抽象要通过具体来体现），普遍体现于特殊之中。这是辩证法。不能因强调人性在现实生活中是具体的，就否定它的抽象性，否定在理论上对它加以抽象分析。

（二）关于人道主义

人道主义作为研究人的学说，“它研究人性、人权以及人在世界中所处的地位，提倡关心人、爱护人，重视人的价值，维护人的尊严，遵循人的本性而生活，在一定程度上反映了人类社会最基本的人道关系和人道思想。……在严格的意义上，可以说人道主义是一种关于人性、人道、人权、人的本质、人的价值以及人的发展的思想体系。”[22]改革开放之初，随着解放思想，实事求是思想路线的重新确立，人、人性、人权和人道主义等问题受到普遍关注。1983年，邓小平同志指出：“人道主义作为一个理论问题和道德问题，当然是可以和需要研究讨论的。但是人道主义有各式各样，我们应当进行马克思主义的分析，宣传和实行社会主义的人道主义（在革命年代我们叫革命人道主义），批评资产阶级的人道主义。”[23]

从文艺复兴时期以来的近代人道主义，为现代化的发展提供了强大的精神动力和深厚的思想基础。我国的现代化建设也需要社会主义人道主义等现代意识的支持。江泽民同志指出：“尊重人的尊严和价值，是中华民族的传统美德。”[24]党的十五大报告中提出：要“发扬社会主义的人道主义精神”。[25]这对于塑造与现代化建设相适合的现代精神，对于促进人的全面解放都是有利的。“人类的解放不但必须消除奴役、压迫和剥削，还要消除歧视、偏见和陈腐观念导致的不平等现象。”[26]

（三）关于人权

新中国成立以后的相当长一段时间里，曾把人权当作资产阶级的产物和专利来对待，但改革开放以来，这一现状得到了较为明显的改观，我国人权理论与实践都有了很大的发展。

第一，人权是人作为人所享有或应当享有的权利。它是人类文明发展的结果。古希腊强调的自然正义，古罗马注重的法律权利，在经过“黑暗”的中世纪之后，在资产阶级启蒙思想家那里得到发扬光大，形成了系统的自然权利思想。这一思想体现在美国、法国等国家的宪法中，特别是在人类经历了两次惨绝人寰的世界大战之后，更体现在联合国先后通过的《世界人权宣言》、《公民权利和政治权利国际公约》和《经济、社会和文化权利国际公约》等国际人权文件之中。从此，人权作为人类文明的积极成果，就不仅是一国国内法的内容，也是国际法的内容。

第二，人权是马克思主义的一贯主张。作为马克思主义的创始人，马克思和恩格斯在一系列著作中提出了人权主张，阐发了人权理论。他们认为，人权是从人的本质和其所有的共同性中产生的作为市民社会成员的权利。人权，作为人的权利，由于人所共有的一些特性，它也必然具有共同性或普遍性。正因为这样，“享有充分的人权，是长期以来人类追求的理想”，并将继续是人类所追求的理想。

马克思和恩格斯对人权尤其是对资产阶级人权持批判态度，但并没有因此而否定人权一般（或一般意义上的人权），更没有否定社会主义、共产主义社会中的人权。实际上，他们还把人权作为社会主义社会的目标和理想。恩格斯写道，在共产主义社会，“不再有任何阶级差别，不再有任何对个人生活资料的忧虑，并且第一次能够谈到真正的人的自由，谈到那种同已被认识的自然规律和谐一致的生活。”[27]到那时，“人终于成为自己的社会结合的主人，从而也就成为自然界的主人，成为自身的主人——自由的人。”[28]“随着阶级差别的消灭，一切由这些差别产生的社会的和政治的不平等也自行消失。”[29]就是说，共产主义社会决不意味着人们广泛自由和权利的消失、取消，相反，随着社会生产力的极大发展，人们的自由和权利不仅范围扩大了，而且真正得以实现。这就正像《共产党宣言》中所宣布的那样：共产主义社会“将是这样一个联合体，在那里，每个人的自由发展是一切人的自由发展的条件”。[30]

同时，经典作家还强调无产阶级革命与解放。“工人阶级的解放应该由工人阶级自己去争取；工人阶级的解放斗争不是要争取阶级特权和垄断权，而是要争取平等的权利和义务，并消灭任何阶级统治。”[31]而“工人革命的第一步就是使无产阶级上升为统治阶级，争得民主。”[32]这就要求充分利用资本主义的人权。马克思在《黑格尔法哲学批判导言》中认为，无产阶级惟一实际可能的解放是以宣布人是人的最高本质这个理论为立足点的解放，而这种解放只能求助于人权。无产阶级“并不要求享有任何特殊的权利，因为威胁着这个领域的不是特殊的不公正，而是一般的不公正，它不能再求助于历史的权利，而只能求助于人的权利”[33]。并且，马克思、恩格斯还特别强调人的解放，多次谈到人的解放。这就进一步强调了人权在社会主义、共产主义社会中的重要作用和积极意义。[34]

列宁、毛泽东、邓小平等在继承马克思主义关于民主、自由和人权理论的基础上，结合时代的发展，都有对人权的精辟论述。[35]

充分实现人权是中国共产党始终不渝的奋斗目标。早在1921年，中国共产党就提出：在民族生存权的理由上，我们须与外国帝国主义之侵略奋斗。后来，党把为广大人民群众争取独立、民主和自由权利作为自己的奋斗目标写进了纲领及相关文件中。在当代，中国共产党人并不是只注重生存权和发展权，也注重政治自由权利等其他重要人权，还注重人的全面解放和全人类的解放。

三、立法工作中贯彻“以人为本”理念的几项原则

“以人为本”既然已确立为我们党和国家改革发展的一项根本方针和指导思想，就应在各项工作予以贯彻落实。“作为原则的‘以人为本’可以运用于不同层次”，如历史发展观的层次，以及经济的领域、政治法律的领域、伦理道德的领域等。[36]在立法领域，也应当充分贯彻以人为本的理念。可以说，“以人为本”是一个大题目，“以人为本”与立法也是一个大题目。比如，既然“以人为本”要因应人性，那么，立法也好、法律也罢，就应体现人性。“正义的法律应是对人性之美的弘扬和对非人性之恶的制约。”只有“人性才是立法权的最高存在。”[37]这里，只着重谈谈以下几个问题。

（一）大力开展人权法制建设工作

在新中国成立特别是改革开放之后，我们党和国家一再宣布，要大力推动人权的理论与实践。党的十五大报告明确提出：“共产党执政就是领导和支持人民掌握管理国家的权力，实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，保证人民依法享有广泛的权利和自由，尊重和保障人权。”[38]在党的政治报告中写上“尊重和保障人权”，这在新中国成立以来还是第一次。党的十六大报告重申：“健全民主制度，丰富民主形式，扩大公民有序的政治参与，保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，享有广泛的权利和自由，尊重和保障人权。”[39]党的十七大再一次作了重申。这充分表明中国共产党人保障和实现人权的决心和信心。

更为重要的是，党和国家在促进人权的享有和实现问题上，不是仅仅只停留在舆论宣传上，而且也落实在行动中。我国的《宪法》和法律很明确地规定了我国公民所享有的种种权利。值得指出的是，2004年3月十届全国人大二次会议审议通过的宪法修正案中明确写入了“国家尊重和保障人权”。这是我国立宪史上、人权保护史上具有里程碑式的、划时代意义的大事，有利于推动我国社会主义人权事业的建设。

第一，将“尊重和保障人权”明确载入宪法中，表明了国家对人权的态度。一是表明对公民应当享有的人权给予尊重的态度。就是要对公民依据宪法法律所享有的自由、权利予以充分承认和切实尊重。二是表明对公民依法行使权利或实现权利，要从立法、执法、司法等环节予以保障的态度，要求所有国家机关都要在各自职责范围内充分体现这一“态度”，并认真落实执政为民的要求，尊重并保护人权。

第二，将“尊重和保障人权”明确载入宪法，为人权立法提供了明确的宪法依据。法律应尽可能以宪法的这一规定为依据加以具体化。这就要求立法机关在制定法律的过程中，要真正坚持“以人为本”的原则和理念，切实体现国家“尊重和保障人权”的态度。

第三，切实加强人权建设。当前，特别是要注重消除由于城乡二元结构带来的城市居民与农民权利的不平等，切实解决因身份的不同而享有不同的权利与待遇，要真正让农民也切实享有改革所带来的实惠。[40]否则，我们的社会就不可能和谐。比如，我们应当按照2010年修改的《选举法》，认真实行按相同人口比例选举人大代表，保证城市居民与农村村民享有平等的选举权。[41]同时还要尽快解决农民进城务工时，由于身份的限制而不能与城市居民一样享有同工同酬，以及低保、医疗、养老等社会保障。对于新一代民工而言，他们已不满足于吃饱饭，需要的是挣钱更多、工作条件和生活条件更好、自由时间更多、发展机会更多，等。而实际情况与他们的想象有相当的差距，所以，他们就采取“用脚投票”的办法。看看2004年以来广东等一些地方的“民工荒”，就知道了。[42]这也正是“民工荒”之所以发生的根本原因。这就为企业主、当地政府提出了新的问题。其实，什么事情若换个角度来考虑，恐怕结论就会不同。比如，有的老板就认为，给民工加工资就要增加产品成本。作为老板来说，要挣钱、赚取利润似乎是“天经地义”的，但不知道老板们想没想过，也许产品成本是低了，也有竞争力了，出口到欧美，却频频遭受反倾销、反补贴，[43]为什么？这个问题不用我多说，明眼人一看就知道。那为什么就不能改善一下职工（包括农民工）的生产、生活环境，提高他们的福利待遇？对此，各级政府也应当考虑考虑这一问题，不要只盯着眼前的所谓“政绩”。我们应当反思一下改革的动力问题，应该让每一个中国人都成为改革开放的受益者，而不要使他们（尤其是下岗工人或失业者、农民工或农民）被“边缘化”，不要让社会阶层“固化”。就立法工作而言，贯彻“以人为本”，首先需要考虑社会公平或社会正义，应该多向下层群众倾斜，以体现政府平等地关怀每一个公民、每一个人。

（二）要明确区分公权力与私权利

现代宪政理论认为，宪法的核心是限制、规范政府权力和保障公民权利，而且限制和规范政府权力的目的是为了充分保障公民权利。为此，立法就要着重对如下三组关系进行规范。

一是公权力与公权力之间。对国家机关之间的职权进行科学、合理的划分，是要使它们能够高效运转，目的是要把国家管理好，要为老百姓谋利益。所以，在这种情形下的立法当然要体现“以人为本”。

二是公权力与私权利之间。立法为公权力划定界限，分清职责，其目的也在于为民谋利益，真正做到“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”。因此，贯彻“以人为本”是理所当然的，也不会出现什么争议。

三是私权利与私权利之间。也就是平等的民事主体之间的关系，在这里显然是不好笼统的说要“以人为本”的。以2003年10月通过的《道路交通安全法》第76条的规定为例。我们看一看法律条文的规定，就知道，一般来说或通常情况下，“机动车与非机动车驾驶人、行人之间发生交通事故的，由机动车一方承担责任”；同时，这一款还规定了一个“但书”：即“但是，有证据证明非机动车驾驶人、行人违反道路交通安全法律、法规，机动车驾驶人已经采取必要处置措施的，减轻机动车一方的责任。”[44]就是说，只要有证据证明行人等违反有关法律法规，或者机动车司机已经采取了必要处置措施的，就应减轻机动车司机的责任。而且，这一责任是在“由保险公司在机动车第三者责任强制保险责任限额范围内予以赔偿”之后而“超过责任限额的部分”。这里，“但书”规定作为一个限制性法条却往往为人们所忽视。的确，行人是人，机动车司机也是人，那凭什么就只关注行人（尽管他可能是弱者）。所以，在双方都是平等民事主体的情况下，我们不能简单地说，要以人为本。当然，平等民事主体在行使权利时发生冲突，可以考虑行人等的生命健康权优先于财产权。在这种意义上，可以说要以人为本。

（三）要处理好多数与少数的关系

民主的一个基本要求是，少数服从多数。在民主社会中的法律，也就是在少数服从多数的原则下制定出来的。但古今中外的历史已经一再证明，民主容易演化成多数的暴政，成为暴民政治。所以，在当代，就强调并实行民主的同时，还要尊重和保护少数。贯彻“以人为本”精神与原则，就必须在努力维护和实现最广大人民群众的根本利益的同时，要照顾好少数人的利益。中共中央《关于加强党的执政能力建设的决定》指出，“坚持把最广大人民的根本利益作为制定政策、开展工作的出发点和落脚点，正确反映和兼顾不同方面群众的利益。”

四、进一步提高立法民主化科学化的水平

2011年3月14日，十一届全国人大四次会议审议批准的《全国人民代表大会常务委员会工作报告》庄严宣布：“一个立足中国国情和实际、适应改革开放和社会主义现代化建设需要、集中党和人民意志的，以宪法为统帅，以宪法相关法、民法商法等多个法律部门的法律为主干，由法律、行政法规、地方性法规等多个层次的法律规范构成的中国特色社会主义法律体系已经形成，国家经济建设、政治建设、文化建设、社会建设以及生态文明建设的各个方面实现有法可依，党的十五大提出到2010年形成中国特色社会主义法律体系的立法工作目标如期完成。”[45]我们要站在新的起点上，深入思考完善什么和怎么完善的问题，进一步加强和改进立法工作，提高立法民主化科学化的水平，推进社会主义法治国家建设进程。

（一）在科学立法上下功夫

第一，对立法计划和立法规划进行评估。通过评估，既可以为制定下一个五年立法规划提供参考和借鉴（在已经宣布法律体系形成的背景下，需要考虑是否制定立法规划，如要制定，恐怕也需要作一些改变，如不一定再罗列法律名称），也可以为修改或制定法律提供一定依据。

第二，在立法论证上下功夫。要高度重视对法律法规可行性的论证，无论是制定法律法规的立法规划或计划，起草法律或法规，还是审议修改法律或法规草案，都要进行论证，不仅论证其必要性、重要性，更要论证其合理性、可行性，增强可操作性、可执行性。

第三，在立法后评估上下功夫。让立法后评估与法律法规的论证一样“常态化”。同时，把执法检查与立法后评估有机结合起来，切实提高立法的针对性和实效性。

第四，在立法精细上下功夫。一般地说，立法应当是“该粗则粗”、“该细则细”。就行政法规和地方性法规而言，当然应当是具体的、精细的、可实际操作的；对于法律而言，也要区别情况，有的法律可以原则一些，由国务院和地方予以补充和细化，而有的法律如专有立法权范围内的法律也应当详细具体。在大规模立法已经结束之后，在制定或修改法律法规时，精雕细刻，提高立法质量，已是完善法律体系的必然要求，也已成为必然的选择。要适时地转变立法观念、调整立法思路，将规划（或计划）、起草、调研、审议等各环节工作做得再深入一些、再细致一些，“慢工出细活”、“细致出精品”。

（二）在民主立法上下功夫

第一，进一步加强民主立法。实行科学立法，提高立法科学化水平，离不开民主立法。在利益多元化的大背景下，利益群体乃至有组织的利益团体，如工、青、妇等人民团体和消费者协会、企业家协会等，都有各自的利益关切与利益表达，因此，要提高民主立法的水平，充分发挥立法在体现和平衡社会利益方面的作用。

第二，适当扩大公民参与立法的范围。目前，立法过程中若没有公民的有效参与，是不可想象的。就拿车船税法草案来说。车船税法草案的说明中提到，草案征求了30个中央有关部门、10个地方政府、6个相关行业和企业的意见。对此，媒体就批评说：起草前为什么不征求广大车主船主的意见？广大车主船主是此次征税最大的、最重要的、最直接的利益相关者，而收税的政府和卖车的企业仅仅间接相关，为什么舍直接相关者不问，而只问那些间接相关者？这种选择性的意见征求，自然使这部法律草案带上了浓厚的部门利益色彩。同时，也有全国人大常委会委员说应该认真听取一下广大消费者和车主的意见。随着人民政治参与积极性不断提高，要切实转变观念，变“让参与”为“欢迎参与”。积极创新立法工作机制，不断探索民主立法的新途径、新方法，积极回应广大人民群众的新要求、新期待，深入了解广大人民群众的利益关切，保障人民群众对国家和社会事务的知情权、参与权、表达权、监督权，努力实现好、维护好、发展好广大人民群众的根本利益。

第三，在增强公民参与立法的实效上下功夫。（1）可以效法一些地方的做法，向社会公开征集立法项目。（2）实行立法公开，进一步扩大公开范围，将审议法律或法规草案的意见、从社会各方面征集来的意见等都予以公开。（3）建立健全立法信息采集、共享、利用机制，特别是要抓紧完善网上征求公众意见的机制，提高立法信息的采集效率和质量。（4）完善社情民意反映制度和立法征求意见机制。通过新闻媒体、政府网站、政府热线、信访部门以及调查机构等多种形式，全面了解公众对立法的意见和建议，进一步扩大社情民意征集范围，拓宽民意征集渠道，使立法进行社情民意征集制度化。（5）坚持和完善立法听证制度。要保障听证活动参与者的代表性，充分发挥社团、行业组织、专业协会和社会中介组织的作用，使它们真正成为政府与社会沟通与交流的桥梁、表达利益、反映诉求。（6）建立并实行意见反馈和吸纳制度。将征集来的意见和建议，进行认真梳理，形成报告，并将其提交给常委会会议或代表大会会议。对什么意见被采纳，什么意见未被采纳应予以公布，并说明理由，给老百姓一个交代。

第四，扩大法律案提出主体的范围。在实践中，由人大代表联名或常委会组成人员联名所提出的立法议案进入立法议程很困难。主要原因有两个：（1）人大代表或常委会组成人员所提议案的质量不及其他提案主体所提的议案。（2）根据全国人大组织法、常委会议事规则、全国人大议事规则以及立法法等的规定，代表或常委会组成人员所提议案列入会议议程的程序不同于其他提案主体。可以考虑修改上述有关规定，取消对不同提案主体所施行的不同“审查”（“实质审查”、“形式审查”），让联名提出的法律案进入立法议程。同时，还要适当扩大法律案提出主体的范围。

第五，在审议中进一步发扬民主。要坚持《立法法》所规定的审次制度，让不同意见得到充分发表和反映。一方面，既要发挥法律委员会（或法制委员会）统一审议的作用，也要发挥其他专门委员会的作用。另一方面，还要特别注意充分发挥人大代表在立法工作中的作用，不仅要把立法与代表议案建议的办理有机结合起来，邀请相关代表列席常委会会议、发表意见，也要把更多的法律草案提交代表大会审议。当然，这要适当延长会期。在审议中还可以考虑：（1）建立并实行立法辩论制度，有辩论、有交锋，以便达成共识。（2）建立健全修正案制度，并在表决时优先表决修正案。