参加节能法执法检查有感

    前不久到辽宁省沈阳、大连两市和天津市参加了全国人大常委会对《中华人民共和国节约能源法》实施情况的监督检查工作。在多次座谈和听取地方汇报中，地方的同事始终将转变发展方式、节能减排和对其他相关环境法的实施联系起来介绍情况，使我们以更为广泛、系统和全面的角度来认识节能问题，来进一步思考节约能源法的实施问题。

    一、转变发展方式、调整产业结构与节约能源法实施

    从我们了解的情况看，辽宁、天津两地均是老工业基地，传统产业比重较高，节能降耗压力较大。近年来，在贯彻实施节能法的实践中，两地把加快调整优化产业结构和淘汰落后产能作为一场攻坚战，做出了积极努力，对此如果我们仅仅从孤立看问题的角度出发，就可能不理解地方的做法，为什么不把实施节能法作为核心内容，而是搞上述的什么“攻坚战”？但两地的人们最清楚，两地高能耗、高污染的工业发展历史，决定了在节能问题上不能不首先考虑转变发展方式和产业结构调整问题。因为不解决这个问题，凭借传统、老化的设备、工艺和产业，如何实现节能目标？所以，在探讨两地节能问题的同时，我们不得不把两地转变发展方式、调整产业结构与节能问题一并来考虑，这也是地方的同事首先向我们说明的，也启发我们从更深层次、更广泛的意义上来认识节约能源法的实施问题。从两地以节能为目标，贯彻实施节约能源法的具体实践来看，充分向我们展示了他们来自实践的的真知：

    让我们先来看看辽宁省的实践，该省政府为了贯彻实施节约能源法，完成节能目标，首先成立了由21个省直部门组成的辽宁省淘汰落后产能协调小组，即以淘汰落后产能为节能的“入世之媒”，明确了省直有关部门的责任分工，并在实施中持续加大工作力度。截至检查工作时为止，该省已淘汰火电220万千瓦，完成节能132.8%；炼铁722万吨，完成节能115.2%；炼钢172万吨，完成节能117.8%；焦炭207万吨，完成节能102.5%；水泥1753万吨，完成节能250.4%；造纸50.5万吨，完成节能594.1%；酒精12.3万吨，完成节能104.2%；铁合金10.3万吨，完成节能194.3%；电石9.6万吨，完成节能400%；玻璃233万重量箱，完成节能111%。初步测算，“十一五”以来，全省淘汰落后产能涉及企业520户，年节约能源消耗约600万吨标准煤，减少二氧化硫排放约12万吨。在此基础上，2010年全年，辽宁省又自加压力，进一步淘汰落后产能543万吨，结果起到了良好的节能效果。

    再让我们来看看天津市的实践：该市坚持以结构降耗为根本，围绕构筑高端化、高质化、高新化产业结构，通过引进、改造、提升等多种手段，大力发展能耗低、污染少、产出高的新兴产业，取得了好的成效和经验。一是大力发展现代服务业，全市三次产业比重进一步改善，到检查时为止，第三产业比重由“十五”末期的不到40％提高到45％。二是积极发展战略性新兴产业，航空航天业从无到有，产值从“十五”末期的2.2亿元增长到200亿元，增长近100倍；新能源产业异军突起，风电装备生产能力占全国比重的40％以上，锂电池生产能力达到15亿支，光伏电池生产能力达到2000兆瓦；生物医药、电子信息等产业保持了稳定快速发展。目前高新技术产业占全市工业的比重超过30％，对降低能耗发挥了重要的摊薄作用。三是大力改造提升传统产业，通过完善延伸产业链条，使传统产业的产品结构向高端发展；通过推动产业聚集，形成“集约效应”，换来“节约效益”；高新纺织工业园将60多家老纺织企业合并，在园区内形成纺纱、织布、印染、服装等完整产业链，大幅降低了能源消耗。四是加速淘汰落后生产能力，累计淘汰了450万吨小钢铁、195万吨小水泥、7.49万吨小造纸、150重箱小玻璃、1.8万吨小化工等落后生产能力，形成年节能295万吨标准煤能力。

    以上两地以转变发展方式与调整产业结构为抓手，实现节能效果的实践向我们说明了一个事实：单靠实施节约能源法是难以实现节能目标的，同时两地的实践也再一次向人们重申了一个深刻的道理，一切事物都不是孤立存在的，都是在运动、联系和发展的状态下存在的，节能问题与其他事物紧密联系，并与这些相关事物相互联系、相互依存，这一客观事实也告诫人们，我们做任何事情都不能孤立、静止和片面地看问题。这里仅仅是用转变发展方式和调整产业结构来说明节能工作对其他事物的依赖性和与其他事物的相互关联性，掌握了这样的原理，就可以使我们在节约能源、贯彻实施节约能源法的问题上少走弯路，使我们的行为更加符合科学发展观的要求。

    二．落实“节能减排”政治任务与节约能源法实施

    节能减排是2006年3月14日经第十届全国人民代表大会第四次会议审议通过的“十一五”规划中确立的目标和任务，“十一五”规划是一部重要的政治性文件，同时也是一部法律性文件，具有法律的效力。对这份文件所确定的有关内容的执行情况开展监督检查工作，也自然是全国人大及其常委会的重要职责之一。而节能减排又是中国政府积极应对气候变化，履行自己国际承诺的重要措施，是一项重要的政治任务。

   “十一五”规划和节约能源法，前者虽然具有法律性，同时更具有政治性，后者则具有典型的法律性。对这样两份文件实施情况的监督检查，体现了政治和法律的密切关系，也体现了政治行为对法治建设的推动作用。具体表现可以从各地为完成节能减排目标任务加大节约能源法实施的情况来印证：根据国家给予辽宁省和天津市确立的节能减排目标任务和政策，两地紧紧抓住国家加大节能投入的有利时机，狠抓“项目储备、严格初审、重点推荐、跟踪管理”四个环节，强化了重点节能工程建设。三年来，辽宁省累计得到国家节能财政性资金近15亿元，其中，淘汰落后产能资金近4亿元，既有居住建筑供热计量和节能改造资金4.47亿元，可再生能源建筑应用示范项目资金1.34亿元，太阳能光电建筑应用示范项目2536万元，可再生能源建筑应用示范城市及农村地区示范补助资金1.41亿元，这些资金的注入，不但为该省完成节能减排政治任务奠定了好的基础，也为节约能源法的有效实施创造了良好的条件。利用这样的政治条件，2006年，辽宁省政府与64家企业签订了节能目标责任书，由于企业关停并转、调整重组、破产等原因，2009年纳入实际考核口径的为57家。从2008年开始设立每年7000万元额度的节能专项资金，专项支持节能重点工程、节能新机制建设、节能技术和产品推广、节能宣传培训及表彰奖励等。截至到2009年底，累计完成节能量1074万吨标准煤，完成“十一五”节能目标任务的126%。天津市结合节能减排的目标任务，按照节能法要求，着力推进重点领域节能工作。一是突出抓好用能总量占全市70％的工业节能工作。突出抓好占工业能耗80％的冶金、化工、石油石化、电力四大行业的节能工作，加快推进行业节能技术改造。截至2009年底，全市工业万元增加值能耗累计下降37.14％，提前两年实现“十一五”工业能耗下降23％的目标。二是大力推进建筑节能，新建住宅全部实行三步节能标准，加快推进既有建筑节能改造，推行供热计量，积极推广太阳能、地源热泵等可再生能源在建筑领域的应用。同时，交通、农村、机关节能工作有序开展，为全市节能目标的实现发挥了重要作用。

    如果没有节能减排这项政治任务，或许节约能源法的实施会被社会所重视，但也许不会被如此重视。节约能源法也就成为节能减排的重要手段之一，如果没有节能减排确定的各地具体目标和任务，各地执行节约能源法的标志和行为指向就不会那么清晰、明了。

    三、全面实施环境法与节约能源法实施

    节约能源法的实施还离不开相关环境法的实施，这是由节约能源作为一个系统工程和包括节约能源法在内的环境法律系统的完整性、系统性和联系性的特征所决定的。每一项单行环境类法律的实施，也就必然要与其他相关单行环境类法律的实施发生关系，要在保证这些法律共同有效实施的前提下，来保证各项单行法的有效实施。以节约能源法的实施为例，作为环境法组成部分的节约能源法注重于对人类关于节约能源问题的行为规范，但仅靠这部法律所规范的内容，是难以真正实现全面、充分节约能源目标的。

    随着人们对于节约能源问题的认识不断深入，以及对污染控制方式认识的更加科学，开始从末端治理走向从源头到末端的全过程治理，在这样的理念下，人类开始懂得必须在生产的源头来控制污染和节约资源和能源，于是人类制定了从生产源头控制污染、节约能源的法律，诸如有关清洁生产、有关规范电子产品原材料选择控制等实现生产源头的绿色设计、绿色制造的一系列法律，同时，随着人类对于利用再生资源所产生的节能效果认识的提高，又开始探索如何通过合理规范人类利用再生资源的行为，来实现节约能源的目标。这样，相应的法律、法规又应运而生，诸如有关物质循环管理，包括废旧电子产品、废旧汽车、建筑垃圾、餐厨废弃物等等再生资源的回收再利用的各项法律在许多国家相继制定出来。对于这些法律的有效实施，使得节约能源的程度增强，效果更为明显，也使得人们关于节约能源的法律规范更加趋于完整、全面，而对于这些法律的实施也就自然成为节约能源法有效实施的重要基础和条件。

    我们检查组在大连大有集团了解到，该集团在落实节约能源法有关建筑节能规定的同时，把对固体废物污染环境防治法的有关规定、水污染防治法的有关规定等一并遵照执行，即在解决如何合理利用建筑材料、合理设计建筑结构的同时，把在建筑物中居住、生活所产生的废水、固体废物的回收利用和科学处置等问题，在节约能源的理念指导下一并予以考虑，减少了由于不合理处理处置污水、固体废物而导致的能源浪费问题，全方位地实现了建筑节能目标。

    总之，节约能源问题不仅仅是保证节约能源法实施的唯一举措，而是一项系统工程，涉及多个领域、多种举措。人类关于环境问题的法律规范和法制建设是一个极其复杂的系统工程，是一个不能仅仅从孤立、静止、片面的角度来认识自然和相应规范人类关于利用自然行为的问题，必须从全面、协调和可持续发展的角度来认识自然、认识人类利用自然的行为，从而合理规范人类行为的问题。（作者系全国人大环境与资源保护委员会调研室主任）